II SAB/Ol 24/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2008 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie usytuowania kompostownika I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia wniosku skarżącego J. K. z dnia "[...]" w przedmiocie usytuowania kompostownika w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia akt organowi przez Sąd; II. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. K. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 12 marca 2008 r. J.K. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w E. o sprawdzenie, czy właścicielki nieruchomości rolnej "[...]", zgłosiły wybudowanie kompostownika na granicy działki nr "[...]". Skarżący, powołując się na wyrok NSA o sygn. akt IV SA 2131/97, wywiódł, że usypany na granicy działki kopiec z roślin stanowi kompostownik i powinien posiadać budowę zapobiegającą przedostawaniu się do gruntu produktów kompostowania. Wybudowanie takiego silosu wymaga zaś zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zmianami, dalej zwanej jako: Prawo budowlane). W piśmie z dnia 7 kwietnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w E. wyjaśnił, że uwzględniając przepisy Prawa budowlanego kompostownik stanowi obiekt malej architektury i zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, zgłoszenia wymaga budowa takiego obiektu wyłącznie w miejscu publicznym. Dnia 10 kwietnia 2008 r. J.K. wniósł do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. o nakazanie w trybie nadzoru Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego "[...]" wszczęcia postępowania dotyczącego legalności posadowienia "[...]" kompostownika. Odpowiadając na to pismo Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził w piśmie z dnia 13 maja 2008 r., że powiatowy organ nadzoru budowlanego zakwalifikował sporny obiekt jako kompostownik, którego budowa nie wymaga stosownego zgłoszenia bez podjęcia czynności sprawdzających. Podkreślił, że podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie ewentualnego wszczęcia postępowania administracyjnego powinno nastąpić w następstwie przeprowadzenia odpowiednio udokumentowanych czynności sprawdzających. Po przeprowadzeniu w dniu 5 czerwca 2008 r., na podstawie art. 81 ust. 4, art. 81a ust. 1 pkt 2a i ust. 2, art. 81c ust. 1 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, kontroli legalności usytuowania przedmiotowego kompostownika, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił w piśmie z dnia 18 czerwca 2008 r., że usypany z roślin kopiec przy granicy działki J.K. nie może być zakwalifikowany jako kompostownik, zaś sprawy utrzymania porządku na posesji nie leżą w kompetencjach tego organu. Podtrzymał ponadto swoje stanowisko odnośnie do zakwalifikowania kompostownika jako obiektu małej architektury. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J.K. wniósł o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w E. do wydania decyzji w sprawie usytuowania przedmiotowego kompostownika. Zarzucił w uzasadnieniu, że organ ten przeprowadził oględziny spornego obiektu bez uprzedniego powiadomienia skarżącego o przeprowadzeniu tego dowodu oraz pozbawił go prawa do czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności prawa do zgłoszenia uwag do protokołu. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ przeprowadził oględziny, w trakcie których nie stwierdził naruszenia Prawa budowlanego. W tym stanie faktycznym brak było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Skoro nie wszczęto postępowania administracyjnego, to jednocześnie organ ten nie naruszył wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego. O skuteczności działań organu nie może przesądzać okoliczność, iż podejmowane przez organ nadzoru budowlanego czynności i rozstrzygnięcia nie spełniają oczekiwań wnioskodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami, dalej zwanej jako: P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w punktach 1 - 4a tego przepisu, tj. gdy organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. W przypadku zatem skargi na bezczynność organu administracji publicznej, kontrola Sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy istotnie ten organ pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy, gdyż skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Uznając skargę na bezczynność organu za zasadną sąd zobowiązuje bowiem organ do wydania aktu lub dokonania czynności bądź przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 P.p.s.a.). O bezczynności organu administracji publicznej można mówić, gdy organ ten, w prawnie ustalonym terminie, nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji (postanowienia lub innego aktu), bądź też nie podjął działań wynikających z przepisów procesowych w celu usunięcia przeszkody w wydaniu decyzji i nie dopełnił czynności określonych w art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami, zwanej dalej jako K.p.a.). Przy czym nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. W rozpatrywanej sprawie skarżący zarzucił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w E. nie przeprowadził prawidłowo postępowania administracyjnego i nie zakończył go wydaniem decyzji administracyjnej. Skarżący, pismem z dnia 12 marca 2008 r., zwrócił się bowiem do tego organu o sprawdzenie legalności wybudowania kompostownika na granicy działki "[...]". Powiatowy organ nadzoru budowlanego, po przeprowadzeniu w dniu 5 czerwca 2008 r. kontroli w trybie art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego, odpowiedział skarżącemu w piśmie z dnia 18 czerwca 2008 r., że nie jest konieczne uprzednie zgłoszenie właściwemu organowi zamiaru utworzenia kompostownika oraz wyjaśnił, że sprawy utrzymania porządku na posesji nie leżą w kompetencjach tego organu. W przedstawionych okolicznościach faktycznych zasadny jest zarzut bezczynności, rozumianej jako zaniechanie zakończenia postępowania w formie prawem przewidzianej. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (§ 3). Podkreślenia wymaga, że wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony nie zależy od uznania organu, gdyż następuje z mocy prawa, w dniu złożenia żądania. Wszczęte postępowanie, co do zasady kończy się wydaniem na podstawie art. 104 K.p.a. decyzji, którą właściwy organ administracji rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w tej instancji. Zaznaczyć w tym miejscy należy, że nawet jeśli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej nie może odstąpić od formalnego załatwienia sprawy. W takim wypadku zobowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Wobec powyższego należy stwierdzić, że wniesienie przez skarżącego pisma z dnia 12 marca 2008 r. do powiatowego organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o przeprowadzenie czynności kontrolnych dotyczących sprawdzenia legalności utworzenia kompostownika przy granicy jego nieruchomości, jest równoznaczne ze wszczęciem postępowania administracyjnego w tej sprawie. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że wprawdzie organ administracji nie wszczynał postępowania w sprawie legalności usytuowania i utworzenia spornego kompostownika (nie wydał postanowienia w tym przedmiocie), nie stanowiło również wszczęcia postępowania przeprowadzenie czynności kontrolnych przez ten organ w trybie art. 81ust. 4 Prawa budowlanego, lecz błędne jest stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, prezentowane w odpowiedzi na skargę, jakoby nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne w tej sprawie. Jak już wyżej wskazano, postępowanie to wszczęte zostało wnioskiem skarżącego. Jednocześnie sprawa z tego wniosku nie została zakończona do dnia rozpoznania sprawy przez sąd. Nie można bowiem uznać za prawidłowe działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który ograniczył się do udzielenia odpowiedzi skarżącemu zwykłym pismem. Wprawdzie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie ugruntowany jest pogląd, iż o tym czy określone pismo, wydane przez organ administracji publicznej w ramach jego właściwości, jest decyzją administracyjną przesądza jego treść, jednakże w rozpoznawanej sprawie pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 czerwca 2008 r. nie zawiera elementów określonych w art. 107 § 1 K.p.a., koniecznych do uznania tego pisma za decyzję administracyjną. Przed wniesieniem skargi do sądu skarżący wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia, gdyż w piśmie z dnia 10 kwietnia 2008 r. zażądał od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazania organowi pierwszej instancji przeprowadzenia i zakończenia postępowania w przedmiotowej sprawie, co mieści się dyspozycji art. 37 § 1 K.p.a. Skoro zatem sprawa nie została rozstrzygnięta co do istoty przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w E., to należało zobowiązać ten organ do wydania decyzji kończącej postępowanie w zakreślonym terminie. Rozpatrując skargę na bezczynność organu administracji publicznej sąd nie przesądza o treści i formie rozstrzygnięcia, które ma wydać organ administracji, lecz zobowiązuje jedynie do jego wydania. Sąd nie bada bowiem merytorycznej i procesowej poprawności wydanego przez organ aktu. Z tych względów nie może również odnieść się do merytorycznych zarzutów skarżącego dotyczących prawidłowości zastosowania przez organ nadzoru budowlanego przepisów Prawa budowlanego do ustalonego stanu faktycznego sprawy oraz do zarzutów dotyczących ewentualnego naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Na marginesie wskazać należy, iż termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi - art. 286 § 1 P.p.s.a. Z uwagi na bezczynność organu nie orzekano zgodnie z art. 152 tejże ustawy o wykonalności zaskarżonego aktu lub czynności z uwagi na ich brak. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 149 P.p.s.a., sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego orzeczono stosownie do art. 200 P.p.s.a.