VII SA/Wa 1051/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2008 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. ([...]) działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego /t.j. Dz. U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 z późn. zm.), dalej zw. kpa, po rozpatrzeniu wniosku A. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 1992r. (nr [...]) zatwierdzającej plan realizacyjny i zezwalającej na rozbudowę D. B. budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...] w C. - umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z dnia 21 lipca 2005r. A. K. wystąpiła o wszczęcie postępowania administracyjnego podając, że nie była stroną ww. postępowania i nie wyraziła zgody na rozbudowę usytuowaną w granicy z jej działką. Pismem z dnia 20 kwietnia 2006r. wnioskodawczyni sprecyzowała ww. wniosek, domagając się stwierdzenia nieważności decyzji [...] września 1992r. Organ I instancji powołał się na specyfikę postępowania nieważnościowego oraz treść art. 28 kpa podnosząc, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę interes prawny powinien wynikać z przepisów prawa materialnego, zatem w niniejszej sprawie z ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz.229 z późn. zm.) oraz przepisów wykonawczych do ustawy. Przymiot strony w tym postępowaniu ma inwestor, natomiast inne podmioty mogły korzystać z możliwości, które określał art. 5 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy dotyczący uzasadnionej ochrony interesów osób trzecich. Ochrona ta odnosi się do podmiotów, które są właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych w sąsiedztwie nieruchomości inwestora i ma być zapewniona zgodnie z przepisami, w szczególności techniczno-budowlanymi i normami. Organ podniósł, że w dniu wydania ww. decyzji obowiązywało rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. - w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 z późn. zm.). Z planu realizacyjnego dla działki nr [...] w C., zatwierdzonego weryfikowaną decyzją wynika, że w granicy z działką A. K., w dacie wydania tejże decyzji, znajdował się budynek gospodarczy, nie objęty rozbudową określoną w decyzji Wójta Gminy [...]. Rozbudowa według planu, nie obejmowała zatem znajdującego się w granicy z działką wnioskodawczyni budynku gospodarczego, tylko oznaczony na planie nr 1 budynek, mający połączyć istniejący budynek gospodarczy z istniejącym budynkiem mieszkalnym. W planie nie wskazano wysokości istniejącego budynku gospodarczego, natomiast fakt, że oddziela on planowaną rozbudowę od granicy z działką A. K., stanowi negatywną przesłankę podmiotową, tj. brak interesu prawnego, na który mogłaby powoływać się wnioskodawczyni, aby zostać uznana za stronę postępowania. Organ stwierdził ponadto, że rozbudowa nie narusza art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r., bowiem wnioskodawczyni ma dostęp do drogi publicznej, wody, kanalizacji, energii elektrycznej. Na marginesie wskazano, że w podstawie prawnej weryfikowanej decyzji powołano się na rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48), podczas gdy w dacie jej wydania obowiązywało ww. rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, co nie ma jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Organ dodał również, że być może w trakcie rozbudowy dokonanej na podstawie przedmiotowej decyzji Wójta Gminy [...], dokonano rozbudowy budynku gospodarczego jak twierdzi wnioskodawczyni, nie jest to jednak przedmiotem postępowania objętego niniejszą decyzją. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...] kwietnia 2008r. ([...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania A. K. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewody [...] wskazując, że sporną rozbudowę budynku mieszkalnego przewidziano w odległości 4m od granicy z nieruchomością skarżącej (nr [...]). Takie usytuowanie budynku nie narusza warunków technicznych dotyczących sytuowania obiektów budowlanych, o których mowa w w/w rozporządzeniu MAGTiOŚ z dnia 03 lipca 1980r. Projektowany obiekt nie powoduje także uciążliwości w zagospodarowaniu działki sąsiedniej (tj. emisja pyłów, zapachów, zanieczyszczenie powietrza, etc). W związku z powyższym organ stwierdził, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę tym bardziej, że nie wykazała na podstawie przepisów prawa materialnego, aby w/w decyzja naruszała jej interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa. Zarzut połączenia rozbudowanego budynku mieszkalnego z istniejącym w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącej budynkiem gospodarczym, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, wobec zakresu robót przewidzianych kwestionowaną decyzją Wójta Gminy [...]. Podobnie zarzuty dotyczące ewentualnego odstąpienia w trakcie budowy od warunków w/w decyzji, nie mogą być brane pod uwagę w tym postępowaniu. Postępowanie nieważnościowe ma bowiem na celu zbadanie prawidłowości samej decyzji na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania decyzji. Skargę na to rozstrzygnięcie wniosła A. K., zarzucając naruszenie prawa materialnego dającego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn określonych w art. 156 kpa i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca podniosła, że już w dacie wydania pozwolenia na budowę, na miejscu przedmiotowej inwestycji w granicy, pobudowano szereg budowli, stanowiących samowolę budowlaną. Inwestycja, której dotyczy pozwolenie na budowę, nie stanowiła samodzielnej odrębnej budowli, lecz była dobudową do samowolnie postawionych budynków. Skarżąca dodała, że w tej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prowadzi obecnie postępowanie, na skutek decyzji nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. W ocenie Skarżącej, powyższe okoliczności wykazują, że wydana decyzja prowadziła do niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych nieruchomości, będącej jej własnością. Pomimo usytuowania planowanego budynku 4 metry od granicy, w połączeniu z wybudowanym bez zezwolenia budynkiem, inwestycja położona jest w granicy z nieruchomością Skarżącej, co utrudnia, jeśli nie uniemożliwia, planowanie rozbudowy, a to narusza interes prawny. A. K. podkreśliła, że został samowolnie rozbudowany budynek gospodarczy usytuowany w granicy, a nie budynek mieszkalny na który została wydana decyzja. Część budynku objęta kontrolowaną decyzją i budynek gospodarczy utworzyły jeden budynek. Natomiast budynek mieszkalny usytuowany jest w głębi i stanowi drugi odrębny budynek. Budynki przylegają do siebie tworząc literę "L". To pozwala przyjąć, iż naruszony został § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980r. Wójt Gminy [...] nie wziął pod uwagę, iż niespełnione zostały wymagania aby obiekty budowlane projektowano i budowano w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), dalej zw. ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku ż tym sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego także wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 i 77 i 107 kpa w związku z art. 157 § 2 kpa. Na wstępie wskazać należy, że wniesienie przez stronę żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku przewidzianego w art. 61 § 4 k.p.a. (tj. wszczęcia postępowania). Przed merytorycznym rozpoznaniem wniosku w tym zakresie obowiązkiem organów jest zbadanie, czy podmiot występujący z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji posiada interes prawny, w kwestionowaniu decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Innymi słowy wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2001 r., I SA 349/00, niepubl.; podobnie w wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2003 r., I SA 2128/02, niepubl.). Kontrola ta odbywa się poprzez sprawdzenie, czy istnieje konkretna norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają określone prawa lub obowiązki jak stanowi art. 28 kpa. Na gruncie niniejszej sprawy zastosowanie miał przepis art. 5 ust 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974r. obowiązujący w dacie wydania decyzji Wójta Gminy [...], zgodnie z którym obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy, w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, zgodnie z przepisami, w szczególności techniczno - budowlanymi i normami. W związku z powyższym, obowiązkiem organów było przede wszystkim zbadanie, czy decyzja Wójta Gminy [...] nie narusza przepisów obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. - w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, a w konsekwencji, czy istnieje przepis prawa, uzasadniający legitymację A. K. do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Jak wynika z akt sprawy, organy obu instancji wskazały, że sporną rozbudowę budynku mieszkalnego przewidziano w odległości 4m od granicy z nieruchomością skarżącej (nr [...]) i stwierdziły, że takie usytuowanie budynku nie narusza warunków technicznych dotyczących sytuowania obiektów budowlanych, o których mowa w w/w rozporządzeniu z dnia 03 lipca 1980r. Nie wiadomo jednak na jakiej podstawie organy dokonały powyższych ustaleń, skoro z zatwierdzonego decyzją z dnia 11 września 1992r. projektu, nie wynika wprost w jakiej odległości od granicy z działką Skarżącej usytuowana jest ściana z oknami rozbudowywanego budynku inwestora. Organy nie wyjaśniły zatem, w sposób nie budzący wątpliwości, czy odległość tej ściany przewidziana w projekcie zgodna jest z § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. - w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, który nakazywał sytuowanie budynków ścianą z oknami w odległości nie mniejszej niż 4 m od granicy z działką sąsiednią. W konsekwencji, organy co najmniej przedwcześnie odmówiły Skarżącej przymiotu strony w niniejszej sprawie. W związku z powyższym, rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie analiza dokumentacji projektowej, z uwzględnieniem treści § 12 ww. rozporządzenia w związku z art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974r. W zależności od poczynionych ustaleń ograny ocenią, czy Skarżącej przysługuje przymiot strony w kwestionowaniu ww. decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wyjaśnia, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, ze względu na brak legitymacji po stronie wnioskodawcy. Na tym etapie postępowania organ nie rozważa zagadnienia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 k.p.a. - jak już wyżej wyjaśniono. Nie mogły być zatem przedmiotem kontroli organów, a w konsekwencji i Sądu, zarzuty skargi zgłoszone w tym zakresie. W świetle przedstawionej argumentacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzekł jak w punkcie I sentencji. W zakresie punktu II i III orzeczono na podstawie art. 152 i 200 ww. ustawy.