IV SA/Wr 249/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.), Protokolant Robert Hubacz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 3 września 2008 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego na listopad 2007 roku i odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego za okres 35 miesięcy wstecz poprzedzających przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Burmistrz Miasta O. na podstawie art. 2 oraz art. 69 Konstytucji RP, art. 104 kpa w związku z art. 16 ust. 3, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 2, art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) w punkcie pierwszym przyznał T. K. zasiłek pielęgnacyjny za miesiąc listopad 2007 r. w kwocie 153 zł. oraz w punkcie drugim odmówił przyznania zasiłku pielęgnacyjnego za okres 35 miesięcy wstecz poprzedzających przyznanie stronie zasiłku pielęgnacyjnego na podstawie rzeczonej decyzji oraz decyzji z dnia [...] Nr [...]. Uzasadniając przedmiotowe rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że Pan T.K. złożył w dniu 27 grudnia 2007 r. prawidłowy i kompletny wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, w tym dwa orzeczenia Powiatowego Zespołu Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w O. - jedno z dnia [...] oraz drugie z dnia [...], przy czym w orzeczeniu z dnia [...] wskazano, iż niepełnosprawność strony datuje się od dzieciństwa. W niniejszych orzeczeniach ustalony został w stosunku do strony umiarkowany stopień niepełnosprawności. Mając powyższe na względzie organ działając na podstawie art. 16 ust. 3 i ust. 4 oraz art. 24 ust. 2 i ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych decyzją z dnia [...] Nr [...] przyznał stronie prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na czas nieokreślony począwszy od dnia 1 grudnia 2007 r. w kwocie po 153 zł miesięcznie. W dniu 31 grudnia 2007 r. Pan T. K. złożył kolejny wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego przysługującego mu na podstawie wydanych orzeczeń o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] oraz [...] za okres 36 miesięcy wstecz w kwocie 5.508 zł. Organ I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała do ukończenia 21 roku życia, natomiast Pan T. K. legitymował się orzeczeniem Powiatowego Zespołu o Niepełnosprawności z dnia [...] ustalającym umiarkowany stopień niepełnosprawności, przy czym umiarkowany stopień niepełnosprawności jak i w ogóle niepełnosprawność datuje się od września 2001 r. Organ podkreślił, iż dopiero z dniem 05 grudnia 2007 r. ustalono, że niepełnosprawność datuje się od dzieciństwa ( zachowując postanowienie w pkt. 4 orzeczenia ustalającego iż niepełnosprawność umiarkowana datuje się od września 2001 r.). W ocenie organu brak podstaw prawnych do przyznania stronie zasiłku pielęgnacyjnego za okres 36 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku o przyznanie świadczenia, zgodnie bowiem z treścią art. 24 ust 2 z uwzględnieniem art. 24 ust. 4 ustawy oświadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych w tym zasiłku pielęgnacyjnego ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. Fakt zmiany wcześniejszego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wskazującej, że niepełnosprawność datuje się od dzieciństwa, która to została dokonana dopiero w dniu 5 grudnia 2007 r. nie stwarza dla strony uprawnień do żądania świadczenia pielęgnacyjnego za okres 36 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku. Organ zauważył, iż strona dopiero w dniu 2 listopada 2007 r. złożyła wniosek o zmianę orzeczenia ustającego datę powstania niepełnosprawności. Jednak, mając na względzie orzeczenie Trybunał Konstytucyjnego z dnia 23.10.2007 r. w sprawie o sygn. akt P 28/07 organ częściowo uwzględnił wniosek strony z dnia 31 grudnia 2007 r. i przyznał zasiłek pielęgnacyjny za miesiąc listopad 2007 r. tj. za miesiąc w którym strona wszczęła starania o zmianę orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wpływającego na powstanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Od powyższej decyzji organu strona wywiodła odwołanie wnosząc o jej zmianę i przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego za okres ostatnich 35 miesięcy lub o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji w celu ponownego rozpatrzenia. Skarżący podkreślił, iż zmiana orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w zakresie daty jego powstania wywołana była ewidentnym błędem zespołu orzekającego, a nadto zarzucił niewłaściwą wykładnię orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Niekonsekwencja organu, zdaniem skarżącego, polega na przyznaniu mu w oparciu o rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego zasiłku pielęgnacyjnego za miesiąc listopad 2007 r., a jednocześnie odmowie przyznania świadczenia w pozostałym zakresie z uwagi na brak podstaw prawnych. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 16 i art. 24 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 39, poz. 992 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach przedmiotowego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż zgodnie z przepisem art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby, w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje niepełnosprawnemu dziecku, osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a także osobie, która ukończyła 75 lat (art. 16 ust. 2). Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia (art. 16 ust. 3). Terminy przyznawania świadczeń rodzinnych zostały precyzyjnie uregulowane w powołanej ustawie. W art. 24 ust. 2 ustalono, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Według art. 24 ust. 4 w przypadku ustalania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego prawo ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym przypadku prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. T. K. złożył wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w dniu 27 grudnia 2007 r. wraz z orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i wskazaniem, że niepełnosprawność datuje się od dzieciństwa, spełniając tym samym warunki ustawowe do skutecznego ubiegania się o świadczenie, wymienione w art. 16 ust. 3 ustawy. Należy przy tym zauważyć, że do tej pory T. K. nie otrzymywał zasiłku pielęgnacyjnego, gdyż w dacie wydania orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (tj. [...]) Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w O. uznał, że niepełnosprawność strony datuje się od 1991 r., a T. K. miał wówczas już 37 lat, zatem świadczenie mu nie przysługiwało. W przedstawionej sytuacji - zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych - organ pierwszej instancji mógł przyznać wnioskowany zasiłek pielęgnacyjny od dnia 1 grudnia 2007 r. - bezterminowo (orzeczony stopień niepełnosprawności ma charakter trwały, a orzeczenie wydano na stałe). Odnosząc się do powołanych w odwołaniu argumentów Kolegium wskazało, że wyrokiem z dnia 23 października 2007 r. (sygn. akt 28/07 Dz. U. Nr 200, poz. 1446), Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodny z Konstytucją RP art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że w przypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół ds. orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Za niezgodne z Konstytucją uznane zostały więc tylko niektóre zasady nabywania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Trybunał ustosunkował się wyłącznie do sytuacji osób powyżej 16 roku życia, które uzyskały odpowiednie orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności w wyniku długotrwałej procedury odwoławczej przed wojewódzkim zespołem ds. orzekania o niepełnosprawności. W opinii Kolegium wyrok nie odnosi się więc a contrario do osób poniżej 16 roku życia, a także osób powyżej 16 roku życia, które nabyły orzeczenie o stopniu znacznym niepełnosprawności w wyniku rozpatrzenia sprawy przed powiatowym organem ds. orzekania o niepełnosprawności lub w wyniku odwołania przed sądem ani też osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. W związku z tym, w przypadku rozpatrywania po dniu publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego wniosków o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego nowo - zgłaszających się osób, rozstrzygnięcie Trybunału można stosować, zgodnie z sentencją wyroku, wyłącznie do osób powyżej 16 roku życia, które uzyskały orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności w wyniku rozpatrzenia sprawy przed wojewódzkim zespołem ds. orzekania o niepełnosprawności. Z powyższego wynika, że rozstrzygniecie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r. nie ma wpływu na sposób rozpatrzenia wniosku T. K. z dnia 31 grudnia 2007 r. Kolegium utrzymało w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie z dnia [...] w całości, gdyż uchylenie pkt 1 decyzji byłoby sprzeczne z dyspozycją art. 139 k.p.a. W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona wniosła o jej uchylenie w całości zarzucając naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 39, poz. 992 ze zm.) polegające na jego zastosowaniu w sytuacji, gdy została stwierdzona jego niezgodność z Konstytucją RP. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego stosownie do unormowania art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. -zwanej dalej "p.p.s.a.") dokonywana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje wszystkie, a nie tylko podniesione w skardze kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. Kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem obejmuje badanie prawidłowości zastosowania przepisów oraz trafność wykładni tych przepisów. Oznacza to, rzecz jasna, także obowiązek przestrzegania przez sądy administracyjne Konstytucji Rzeczypospolitej, który sprowadza się między innymi do uwzględniania mających moc powszechnie obowiązujących orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). W rozpoznawanej sprawie istota sporu prawnego jaki wystąpił pomiędzy organami obu instancji a skarżącym dotyczy terminu od którego należało przyznać skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny. Zdaniem skarżącego winien on otrzymać zasiłek pielęgnacyjny za okres 36 miesięcy poprzedzających przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego na podstawie zaskarżonej decyzji organu I instancji oraz decyzji z dnia [...] Nr [...]. Natomiast według organów obydwu instancji decydujące znaczenie ma data złożenia kompletnego wniosku o przyznanie tego świadczenia. Skarżący nie wskazał z jakich przyczyn dochodzi wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego za okres 36 miesięcy. Można jedynie domniemywać, iż konstruując swoje żądanie skarżący kierował się terminem przedawnienia roszczeń o świadczenia okresowe o którym traktuje art. 118 kodeksu cywilnego. Dla rozstrzygnięcia tego zagadnienia koniecznym jest przywołanie przepisu, który stanowił m.in. materialnoprawną podstawę decyzji wydanych w mniejszej sprawie, a mianowicie przepisu art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) Zgodnie z jego dotychczasowym brzmieniem, świadczenia rodzinne przyznaje się począwszy od miesiąca, w którym do organu administracji wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami do końca okresu zasiłkowego. Warto w tym miejscu podkreślić, iż orzeczenie o niepełnosprawności wydają na wniosek osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego albo za ich zgodą, na wniosek ośrodka pomocy społecznej, pierwszej instancji powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, a w drugiej instancji wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07 orzekł, że przytoczony przepis art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Orzeczenie to, obowiązuje od daty ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, a więc od dnia 30 października 2007 r. (Dz.U. Nr 200, poz. 1446). Niepodobna nie dostrzec przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy szczególnych okoliczności mających kardynalne znaczenie dla właściwego jej rozstrzygnięcia, a odróżniających ją w sposób znaczący od sprawy na kanwie której wydał cytowane wyżej orzeczenie Trybunał Konstytucyjny. Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w O., wydając w dniu [...] orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności uznał, że niepełnosprawność skarżącego datuje się od 1991 r. Wówczas skarżący miał już 37 lat wobec czego, z oczywistych względów, świadczenie mu nie przysługiwało. Za bezsporne należy uznać, iż skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego wraz kolejnym orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności wydanym dnia [...] na wniosek skarżącego, zawierającym stwierdzenie, że niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym datuje się od dzieciństwa. Rzeczone rozstrzygnięcie w sposób diametralny zmieniło status skarżącego. Mając na względzie treść art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych skarżący w wieku 53 lat uzyskał status osoby, której przysługuje zasiłek pielęgnacyjny bowiem w ocenie ustawowo do tego powołanego organu w trybie administracyjnym wskazano, iż niepełnosprawność skarżącego (w stopniu umiarkowanym) datuje się od dzieciństwa. Tutejszy Sąd uznał, mając na uwadze cytowane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, iż bacząc na treść jego sentencji, nie może ono stanowić samodzielnej podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Trybunał Konstytucyjny ustosunkował się do sytuacji osób powyżej 16 roku życia, które uzyskały orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności w wyniku długotrwałej procedury odwoławczej przed wojewódzkim zespołem ds. orzekania o niepełnosprawności. Już fakt, iż stopień niepełnosprawności skarżącego ustalono jako umiarkowany powoduje, iż występuje różnica w ocenianym stanie faktycznym i prawnym. Warto także nadmienić, iż skarżący po uzyskaniu orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego w 2001 roku nie korzystał z dostępnej procedury odwoławczej akceptując tym samym w całości wydane rozstrzygnięcie. Dopiero w 2007 roku zwrócił się on ponownie do powiatowego zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności w celu weryfikacji wcześniej wydanego rozstrzygnięcia. Bierność skarżącego w powyższym zakresie także podlegała ocenie sądu w kontekście generalnej zasady działania organów administracji na wniosek. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż prawo do świadczeń wskazanych w art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych może zostać ustalone wyłącznie po złożeniu przez stronę wniosku wraz z właściwymi dokumentami. Sąd uznał, iż taka postawa skarżącego nie zasługuje na ochronę prawną. Nie może ona zostać utożsamiona ze stanem faktycznym ocenianym przez Trybunał Konstytucyjny, w którym to strona dochodziła swoich racji w toku instancji korzystając z tzw. zwykłych środków odwoławczych w przepisanym do tego trybie z pozytywnym dla siebie skutkiem. Trzeba zaznaczyć także, iż ocenie Trybunału Konstytucyjnego nie budzi zastrzeżeń fakt, że samo uzyskanie urzędowego potwierdzenia stanu niepełnosprawności wymaga postępowania administracyjnego zainicjowanego przez osobę niepełnosprawną, jak również to, że postępowanie w tym zakresie trwa przez czas odpowiadający standardom właściwym dla postępowania administracyjnego i że w tym okresie zainteresowany jest pozbawiony zasiłku. Te same zasady znajdują odpowiednie zastosowanie w przypadku wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego w trybie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżący przez wiele lat aprobował ustalenia właściwych organów mając świadomość podstaw orzeczonego w stosunku do niego stopnia niepełnosprawności, dysponując stosownymi dokumentami, w tym wynikami badań lekarskich nie domagając się jakichkolwiek świadczeń z tego tytułu. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak na wstępie.