III SA/Po 173/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz M. Geremek ( spr.) Sędzia WSA Marzenna Kosewska WSA Walentyna Długaszewska Protokolant : st. sekr. sąd. Kamila Perkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2008 r. przy udziale sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie. oddala skargę /-/ W. Długaszewska /-/ T. M. Geremek /-/ M. Kosewska WSA/wyr. 1- sentencja wyroku Zarząd Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej zwrócił się w dniu 17 stycznia 2006r. do Starosty o zmianę decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...]., nr [...] w sprawie zatwierdzenia osób uprawnionych do udziału oraz przysługujących im udziałów we wspólnocie gruntowej położonej w mieście D. Wnosząc o zmianę ww. decyzji zarząd spółki podniósł, iż od chwili utworzenia wspólnoty i wydania przedmiotowej decyzji w składzie osobowym uprawnionych do udziału w tej wspólnocie zachodziły zmiany związane z dziedziczeniem lub zbywaniem udziałów we wspólnocie przez jej członków, a także osoby trzecie. Zmian tych nie odnotowano w żadnych dokumentach, w tym także w ewidencji gruntów i budynków. Wnioskodawca uważa, że zmiany te winny polegać na ponownym ustaleniu przez organ wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, a osobami tymi miałyby być osoby wyłonione uchwałą Ogólnego Zebrania Członków Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej. Starosta decyzją z dnia [...]. odmówił zmiany decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w uzasadnieniu podkreślając, że podstawą przedmiotowej decyzji jest art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28 poz., 169 ze zm.) i, że orzeczenie to ma charakter deklaratoryjny, bowiem właściwy organ stwierdził jedynie, że określone osoby nabyły z mocy prawa udziały we wspólnocie gruntowej, co czynił w oparciu o ustalony przez siebie stan faktyczny. Na mocy decyzji z dnia [...]., której zmiany domaga się wnioskodawca, taki wykaz osób uprawnionych został już ustalony. Organ I instancji podnosi, że w trybie art. 154 lub 155 Kpa mogą być uchylone lub zmienione jedynie decyzje ostateczne konstytutywne, nie dotknięte wadami wymienionymi w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 Kpa, mające charakter uznaniowy, przy jednoczesnym spełnieniu warunków określonych w art. 154 lub 155 Kpa. W ocenie organu administracji przedmiotowa decyzja nie ma charakteru uznaniowego – organ w chwili jej wydawania zobowiązany był jedynie do stwierdzenia, że zachodził określony stan faktyczny, z którym przepis ustawy wiązał określony skutek prawny. Skutek w postaci nabycia udziałów we wspólnocie gruntowej nastąpił z mocy samego prawa, na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając sprawę na skutek złożonego przez wnioskodawcę odwołania, decyzją z dnia [...]., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podzielając pogląd organu niższego rzędu oraz wskazując, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej jest decyzją deklaratoryjną, a z treści art. 8 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wynika, że nie jest możliwa zmiana ustalonego w tym trybie wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie w związku z naturalnymi zdarzeniami takimi jak: dziedziczenie gospodarstw, zbycie w całości lub części gruntów, przekazanie uprawnień do udziału we wspólnocie nabywcy części gruntu, które wystąpiły po ustaleniu wykazu osób uprawnionych decyzją właściwego organu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję złożył wnioskodawca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił naruszenie: art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przez niezastosowanie się do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w wyroku z dnia 22 maja 2007r., art. 154 § 1 Kpa poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do jego zastosowania, art. 155 Kpa poprzez jego niezastosowanie, art. 8 Kpa poprzez jego niezastosowanie, art. 8 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie i uznanie, iż nie jest możliwa zmiana na wniosek lub z urzędu decyzji ustalającej wykaz członków wspólnoty gruntowej w nowym stanie faktycznym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę powołało się na swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych w oparciu o przepisy art. 154 i 155 Kpa, nie może dotyczyć wszystkich decyzji. Po pierwsze, w tych trybach nie mogą być uchylane lub zmieniane decyzje wadliwe, które powinny być zweryfikowane w drodze innych postępowań nadzwyczajnych (art. 145, 156 Kpa), gdyż pomiędzy tymi postępowaniami nie ma konkurencyjności (zob. wyrok NSA z dnia 24.03.1998 r. I SA 1087/97). Po drugie, w oparciu o przepisy art. 154 i 155 Kpa, mogą być uchylane lub zmieniane tylko decyzje konstytutywne, a nie deklaratoryjne (wyrok NSA z dnia 14.03.1997 r. I SA 235/96, ONSA 1997, z. 4, poz. 186; wyrok NSA z dnia 29.10.1999 r. I SA 2088/98, Lex nr 48625). Decyzja deklaratoryjna stwierdza ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa, który nastąpił wcześniej przed wydaniem decyzji. Co za tym idzie nie mogą mieć wpływu na kształt takiego stosunku przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji wymienione w przepisach art. 154 lub 155 Kpa, czy też zgoda strony, która jest warunkiem zastosowania tego ostatniego przepisu. Po trzecie, omawiane przepisy art. 154 i 155 Kpa, mogą mieć tylko zastosowanie w stosunku do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, które zostały wydane w oparciu o przepisy, nie dające organowi żadnego luzu decyzyjnego - żadnej innej możliwości rozstrzygnięcia w konkretnym stanie faktycznym (wyrok NSA z dnia 1.03.1996 r. III SA 362/95 M.Podat.1997/3/78; wyrok NSA z dnia 04.10.1999. IV SA 1434/97, Lex nr 48678; wyrok NSA z dnia 24.05.2005 r. OSK 1792/04 niepublikowany). Wszystkie powyżej przedstawione ograniczenia w stosowaniu przepisów art. 154 i 155 Kpa, nie wynikają wprost z brzmienia tych przepisów, jednak można je wyprowadzić w drodze wykładni z całego systemu przepisów prawa administracyjnego, mając na uwadze zgodność z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi oraz racjonalnością ustawodawcy. Pierwszym i podstawowym warunkiem zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 154 lub 155 Kpa jest to, by przepis szczególny nie sprzeciwiał się takiemu rozstrzygnięciu – w przedmiotowej sprawie jest to art. 8 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Wskazana ustawa określa jakie nieruchomości rolne, leśne oraz obszary wodne są wspólnotami gruntowymi. Byt wspólnoty gruntowej nadaje im wymieniona ustawa. Po to jednak, by wspólnota gruntowa mogła się skutecznie powoływać na swój status, konieczne jest wcześniejsze wydanie przez właściwy organ rządowej administracji ogólnej ostatecznej decyzji o tym, czy dane nieruchomości stanowią wspólność gruntową. Z przepisu art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wynika, iż decyzja taka ma charakter deklaratoryjny i jedynie poświadcza stan prawny ustalony w dniu wejścia w życie tej ustawy. Ponadto mają rację organy administracji, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej nie ma charakteru uznaniowego, gdyż organ w chwili jej wydawania zobowiązany był jedynie do stwierdzenia, że zachodził określony stan faktyczny, z którym przepis ustawy wiązał określony skutek prawny. Reasumując zdaniem Sądu należy przyjąć, iż decyzje administracyjne oparte na art. 8 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych mają jedynie charakter deklaratoryjny i nie mają charakteru uznaniowego, zaś w trybie art. 154 lub 155 Kpa mogą być uchylane lub zmieniane jedynie decyzje ostateczne, konstytutywne, mające charakter uznaniowy ( wyrok NSA z dnia 21.04.2006r., sygn. II OSK 770/05), co w efekcie oznacza, że zarzuty skarżącej naruszenia przez organy administracji art. 154, 155 Kpa oraz art. 8 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot lokalowych okazały się niezasadne. Już tylko dodatkowo należy wskazać, że z treści art. 8 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 1 ww. ustawy wynika, iż nie jest możliwa zmiana ustalonego w tym trybie wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej w oparciu o przesłanki podniesione przez wnioskodawców. Zgodnie z art. 18 ust. 2 wskazanej ustawy dalsze zmiany (po wydaniu decyzji z 1964r.) zarówno podmiotowe jak i przedmiotowe odbywają się na podstawie zgłoszenia, którego podstawą są przypadki zawarte w katalogu przepisów 26 – 30 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (zgłaszane przez zarząd spółki), a podlegające z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Zaniedbanie obowiązków przez Zarząd Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w dokonywaniu stosownych zgłoszeń od 1964r., nie może teraz contra legem przerzucać ciężaru porządkowania wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie na organy administracji. Sąd przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy uznał ponadto, iż rozstrzygając sprawę organ administracji nie naruszył prawa, a w szczególności przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wydana decyzja spełnia także wszystkie wskazania ustawodawcy zawarte w art. 107 Kpa. W szczególności organ zarówno pierwszej jak i drugiej instancji wskazał dlaczego i w oparciu o jakie przesłanki odmówił zmiany decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, a organ drugiej instancji w zaskarżonej decyzji ustosunkował się także do zarzutów strony skarżącej zawartych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił. /-/ W. Długaszewska /-/ T.M. Geremek /-/ M. Kosewska D.W.d