II SA/Po 524/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2008r. sprawy ze skargi J. K. na nazwaną postanowieniem czynność, Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] roku Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za zarobek utracony z powodu stawiennictwa na wezwanie organu; I. uchyla w całości, nazwaną postanowieniem, czynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz J. K. kwotę [...] zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym [...] zł (...) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi i [...]zł (...) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz [...] zł (...) z tytułu zwrotu kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, III. określa, że zaskarżona, nazwana postanowieniem, czynność nie może zostać wykonana. /-/ M. Kwiecińska /-/A. Łaskarzewska /-/W. Batorowicz Pismem z dnia [...]r. J. K. został wezwany do stawiennictwa w charakterze świadka w siedzibie Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. Podczas przesłuchania – w sprawie samowolnego użytkowania garażu bez ostatecznej decyzji na użytkowanie – skarżący oświadczył, że inwestor ustanowił go swoim pełnomocnikiem i upoważnił do występowania w jego imieniu. Następnie, pismem z dnia [...]r. J. K. zażądał przyznania odszkodowania za zarobek utracony z powodu stawiennictwa na wezwanie organu administracyjnego – w kwocie [...] zł. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał skarżącego do przedstawienia dowodu potwierdzającego, że w wyniku stawiennictwa we wskazanym terminie w siedzibie organu, utracił on część swojego zarobku. W odpowiedzi na to wezwanie skarżący nadesłał postanowienie Sądu Okręgowego w K. z dnia [...]r. sygn. [...] w sprawie przyznania świadkowi J. K. zwrotu kosztów podróży i utraconego dochodu związanego ze stawiennictwem w Sądzie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...]r. odmówił J. K. odszkodowania za zarobek utracony z powodu stawiennictwa w dniu [...]r. w siedzibie organu. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, iż pomimo wezwania skarżący nie wykazał, że stawiennictwo na wezwanie organu skutkowało utratą przez niego zarobku. Zauważono, że skarżący wykonuje pracę polegającą właśnie na tym, że występuje jako pełnomocnik stron w sprawach z zakresu budownictwa. Nie było więc możliwe wykazanie przez niego utraty zarobku w związku ze stawiennictwem przed organem. Pismem z dnia [...]r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Następnie J. K. wniósł skargę do sądu administracyjnego na postanowienie odmawiające przyznania odszkodowania za zarobek utracony z powodu stawiennictwa na wezwanie organu nadzoru budowlanego. Skarżący zakwestionował ustalenia organu w zakresie przychodów uzyskiwanych przez osobę prowadzącą działalność gospodarczą. W odpowiedzi na skargą organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. W pierwszej kolejności Sąd rozważył dopuszczalność skargi na rozstrzygnięcie w przedmiocie należności świadka, o jakiej mowa w art. 56 § 1 kpa. Organ administracji publicznej odmówił, w formie postanowienia, przyznania należności świadkowi przyjmując, że zachodziła sytuacja określona w art. 123 § 2 kpa. Uznał, że rozstrzygnął co do szczegółowej kwestii wynikającej w toku postępowania, lecz nie rozstrzygającej o istocie sprawy. Tym samym założył, że przyznanie lub odmówienie przyznania należności świadkowi stanowi kwestię pozostającą w ścisłym związku z tokiem indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej rozstrzyganej w drodze decyzji (art. 1 pkt 1 kpa). Gdyby przyjąć takie rozumowanie, to na postanowienie w przedmiocie należności świadka nie przysługiwałoby zażalenie (art. 141 § 1 w zw. z art. 56 kpa). Dalszą konsekwencją takiego poglądu byłoby to, że zaskarżalność postanowienia zależna byłaby od okoliczności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jak już wyjaśniono kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje zażalenia na postanowienie w przedmiocie należności świadka. W ocenie Sądu takie postanowienie nie kończyłoby też postępowania w indywidualnej sprawie, ani też nie rozstrzygałoby sprawy co do istoty. Wszystko to prowadziłoby do wniosku, że świadek któremu odmówiono przyznania należności, albo przyznano w innej niż należna wysokości pozbawiony byłby prawa do sądu. Taka interpretacja przepisów prawa prowadziłaby do wniosków sprzecznych z zasadą wynikającą z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że możność żądania przez świadka wypłaty należności, oraz rozstrzyganie w tej kwestii przez organ administracji publicznej, pozostaje jedynie w faktycznym związku z tokiem indywidualnej sprawy, rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. W doktrynie przyjmuje się, że roszczenie o zwrot kosztów osobistego stawiennictwa ma charakter cywilno-prawny, dochodzi się go jednak w trybie administracyjnym (Komentarz do art. 56 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] G..Łaszczyca, A.Martysz, A.Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, Lex, 1007, wyd. II; Z.Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego, W-wa, str. 179). Wobec tego charakter stosunku prawnego łączącego organ administracji publicznej i świadka jest odmienny od tego jaki łączy ten organ z podmiotami, w stosunku do których prowadzi postępowanie kończone decyzją. W przypadku należności świadka inne podmioty są stronami tego stosunku prawnego . Strona postepowania w ogóle nie jest stroną tego stosunku. Spełnienie należności cywilnoprawnej uznawane jest za czynność materialno-techniczną. Wypłacenie należności nie wymaga zatem dalej idących działań, niż zapłata określonej kwoty pieniężnej. Zdaniem Sądu odmowa wypłaty albo wypłata w niższej niż żądana wysokości, również nie wymaga wydania aktu, a tym bardziej decyzji administracyjnej. Zaspokojenie roszczenia świadka lub odmowa zaspokojenia nie stanowi rozstrzygnięcia w sprawie, w której świadek jedynie składa zeznania. Niemniej jednak zaspokojenie świadka następuje na drodze administracyjnej na co wskazuje usytuowanie art. 56 kpa. Zdaniem Sądu przyznanie albo odmowa przyznania należności świadka jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Wypłata należności, jak wykazano, nie jest decyzją ani postanowieniem. Dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa, do których ustawodawca odwołuje się w art. 56 § 1 kpa. Mimo cywilnoprawnego charakteru roszczenia, wypłata dokonywana jest w zakresie działalności publicznej. Czynności o jakich mowa w art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie art. 52 § 3 p.p.s.a. skargę na tą czynność można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu czynności - do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie skarżący wykonał ten obowiązek. Stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę na czynność wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. "Z analizy tego przepisu wynika, że już z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna się bieg terminu sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi, mimo, że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta" (uzasadnienie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 02.02.2007r., sygn. II OPS 2/07, ONSA i WSA 2007/3/60). Wobec tego bez wpływu na ocenę dopuszczalności skargi pozostaje okoliczność, że skarżący wniósł skargę przed doręczeniem mu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wykazana dopuszczalność skargi uzasadnia dokonanie kontroli zaskarżonej czynności pod względem zgodności z prawem. Art. 56 § 1 kpa w zakresie zasad i wysokości należności świadków, odsyła do przepisów o należnościach świadków w postępowaniu sądowym. Przepisy te zawarte są w dekrecie z dnia 26 października 1950r. o należnościach biegłych, świadków i stron w postępowaniu sądowym (Dz.U. Nr 49, poz. 445), dalej dekrecie, oraz w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 04 lipca 1990r. w sprawie wysokości należności świadków i stron w postępowaniu sądowym (Dz.U. Nr 48, poz. 284 ze zm.), dalej rozporządzenie. Zgodnie z art. 2 ust. 2 dekretu, wynagrodzenie za utracony zarobek przyznaje się świadkowi w wysokości udowodnionej , przeciętnego jego dziennego zarobku. Jak z tego wynika, analiza tego przepisu wskazuje, że świadek domagający się zwrotu utraconego zarobku nie jest zobowiązany udowodnić, że skutkiem stawiennictwa na wezwanie organu rzeczywiście utracił zarobek. Wystarczające jest udowodnienie wysokości przeciętnego jego dziennego zarobku. W takiej też wysokości organ zobowiązany jest wypłacić wynagrodzenie za utracony zarobek. Górną granicą należności jest kwota szczegółowo określona w § 1 ust. 1 lub 2 rozporządzenia. Jak z tego wynika, całkowicie chybione jest rozumowanie organu, który zarzuca skarżącemu, iż nie wykazał, że w związku ze stawiennictwem na wezwanie rzeczywiście utracił zarobek. Już z tego powodu zaskarżona czynność jest sprzeczna z prawem. Nie jest też uprawnione wnioskowanie jakoby charakter działalności gospodarczej skarżącego powodował konieczność stawiennictwa na wezwanie organu nadzoru budowlanego w charakterze świadka. Działalność gospodarcza może obejmować co najwyżej zastępstwo uczestników procesu inwestycyjnego. Nie istnieje natomiast działalność polegająca na zarobkowym składaniu zeznań w charakterze świadka. Z wymienionych powodów Sąd uchylił zaskarżoną czynność na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 152 p.p.s.a. określono, że zaskarżona czynność nie może być wykonana. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. W trakcie ponownego rozpoznawania sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. obowiązany będzie obliczyć przeciętny zarobek skarżącego. Rozważenia wymagać będzie, czy przedstawione dokumenty dotyczące rocznego dochodu skarżącego są wystarczającą podstawą w tym zakresie. Następnie uzyskaną kwotę dziennego zarobku porównać należy z dopuszczalna górną granicą określona w §1 ust. 1 lub 2 rozporządzenia. Ustalona kwota stanowić będzie należność świadka. /-/ M.Kwiecińska /-/ A.Łaskarzewska /-/ W.Batorowicz