IV SA/Wa 976/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska, asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Katarzyna Tomiło, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2008 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącej J. S. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. Dyrektor Parku Narodowego, powołując się na art. 53 ust. 4 pkt 7 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz § 2 i 6 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 września 1997 r. w sprawie [...] Parku Narodowego (Dz. U. Nr 132, poz. 876) i art. 5 pkt 14 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.), po rozpoznaniu wniosku Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 2006 r. w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego oraz przyłącza energetycznego na działkach o nr ewid. [...] i [...] we wsi K. gmina K., odmówił uzgodnienia przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu postanowienia Dyrektor wskazał, iż zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 25 września 1997 r. w sprawie [...] Parku Narodowego, działki objęte wnioskowaną inwestycją położone są w otulinie tego Parku, a z przyrodniczego punktu widzenia grunty przylegające do granic parku narodowego tworzą nierozerwalną całość wraz z terenami usytuowanymi wewnątrz jego granic. Z tego względu, wszelkie działania prowadzone w sąsiedztwie parku narodowego bezpośrednio oddziałują na składniki jego środowiska przyrodniczego. Zdaniem organu, inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej na działkach o łącznej powierzchni 0,23 ha przeczy ochronnej roli otuliny zwłaszcza, że teren objęty inwestycją położony jest w bezpośredniej bliskości jednej z odnóg Kanału [...], na dotychczas niezabudowanych gruntach rolnych, pozbawionych sieci dróg dojazdowych, jak również mediów. Ponadto organ pierwszoinstancyjny uznał za konieczne dokonanie analizy terenu w oparciu o kompleksowy plan zabudowy obejmujący dwie kolejne sąsiednie działki o numerach ewid. [...] i [...], dla których odrębnym postanowieniem warunki zabudowy również nie zostały uzgodnione przez Dyrektora [...] Parku Narodowego. Według organu, tylko analiza obejmująca wszystkie cztery działki pozwoli na prawidłowe ustalenie rzeczywistych zniszczeń wartości przyrodniczych tego obszaru. Dyrektor Parku stwierdził, iż realizacja inwestycji na gruntach znajdujących się w zwartym kompleksie obszarów podmokłych, spowoduje zmiany stosunków wodnych na powierzchni daleko przekraczającej granice planowanego przedsięwzięcia, w tym także w obrębie granic [...] Parku Narodowego, co w myśl art. 15 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody jest zabronione. Z kolei jakiekolwiek obniżenie poziomu wód Kanału [...] bezpośrednio negatywnie wpłynie na szczególnie wrażliwe i cenne ekosystemy terenów podmokłych i w konsekwencji doprowadzi do zmian i zubożenia składu gatunkowego fauny i flory. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody, zniszczenie i dokonywanie zmian obiektów przyrodniczych, obszarów oraz zasobów, tworów i składników przyrody w parku narodowym jest działaniem zakazanym. Konkludując powyższe ustalenia, Dyrektor [...] Parku Narodowego stwierdził, iż przedmiotowa zabudowa niezwykle mocno narusza dotychczas rolniczą przestrzeń, całkowicie zmienia jej funkcję i negatywnie wpływa na walory krajobrazowe tej części Parku i otuliny. Niezależnie od powyższego organ podkreślił, iż realizując zalecenia Ministra Środowiska zamieszczone w postanowieniu z dnia [...] lipca 2007 r. i [...] września 2007 r. wydanych w niniejszej sprawie, dotyczące udokumentowania negatywnego wpływu inwestycji na zmianę stosunków wodnych w otulinie Parku i jego granicach, zamierzał przeprowadzić wizję lokalną z ekspertyzą terenową na gruntach należących do inwestora. Dowód ten jednak nie został przeprowadzony z uwagi na brak reakcji właściciela na pisma w sprawie umożliwienia dokonania na miejscu badania gruntu. Zażalenie na postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego wniosła J. S., podnosząc bezpodstawność argumentów wskazanych przez organ, a mających przemawiać za zasadnością odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżącej utworzenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, co nastąpiło rozporządzeniem Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r., obejmującego również obszar otuliny [...] Parku Narodowego spowodowało, że w stosunku do przedmiotowych działek mają zastosowanie ograniczenia w ich zagospodarowaniu ustalone dla [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Z analizy prawnych warunków postępowania związanego z zagospodarowaniem przestrzennym wskazanego obszaru chronionego wynika, że działki skarżącej położone są w strefie zwykłej, w której ustalono zakaz lokalizowania inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2004 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902). Do inwestycji takich z pewnością – zdaniem skarżącej – nie zalicza się wnioskowana przez stronę zabudowa zagrodowa tj. budowa budynku mieszkalnego oraz przyłącza energetycznego. W zażaleniu podkreślono również, iż uwarunkowania przyrodnicze dla przedmiotowych działek były przedmiotem analiz niezbędnych do opracowań tekstowych i graficznych, sporządzonych w toku procedury zakończonej wydaniem przez Wojewodę [...] rozporządzenia z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. W rozporządzeniu tym nie zaznaczono występowania bagien i torfowisk na terenie wskazanym jako teren wnioskowanej inwestycji, a "O.", o których mowa w zaskarżonym postanowieniu, to według mapy glebowej tego terenu – grunty rolne VI klasy bonitacyjnej. Powołując się na przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.) skarżąca wywiodła także, że nie przewiduje się ustanowienia formy ścisłej ochrony, o której mówi się w postanowieniu organu pierwszej instancji. Ponadto skarżąca podniosła, że działki, które planuje zabudować położone są ok. 1400 m od granicy leśnej parku i są to grunty rolne oraz łąka klasy V i nie można zgodzić się ze stanowiskiem Dyrektora [...] Parku Narodowego, iż realizacja budowy znacząco wpłynie na poziom wód gruntowych siedlisk nieleśnych Parku zwłaszcza, że budynek nie będzie podpiwniczony. Strona podkreśliła, iż na przedmiotowych działkach nie występują żadne urządzenia melioracyjne, a naturalny system retencyjny, na jaki powołuje się organ, nie dotyczy jej działek. Wskazując na powyższe zarzuty strona wniosła w zażaleniu o orzeczenie co do istoty przez organ odwoławczy. Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r., na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 i 106 § 1 kpa, uchylił zaskarżone postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia Minister wskazał, iż przedstawiony przez Wójta Gminy K. projekt decyzji stanowiący przedmiot uzgodnienia jest wadliwy, a organ uzgadniający powinien rozpatrzyć, czy przedstawiony projekt jest zgodny z obowiązującym prawem, czy posiada wszystkie wymagane przepisami elementy i czy są one opracowane w wystarczającym zakresie. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, iż konieczne jest uzupełnienie złożonych przez inwestora dokumentów o zaświadczenie, że prowadzi on produkcję rolniczą, skoro przedmiotowa inwestycja polega na zabudowie zagrodowej. Do projektu decyzji nie dołączono opinii architektoniczno-urbanistycznej w zakresie ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Zdaniem Ministra kwestia stosunków wodnych występujących w otulinie [...] Parku Narodowego nie należy do kompetencji Dyrektora Parku, gdyż stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 z późn. zm.) dyrektor parku narodowego sprawuje prawa właścicielskie w stosunku do wód znajdujących się w granicach parku narodowego. Uchylając rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Minister Środowiska stwierdził, że postępowanie dowodowe w sprawie wymaga powtórzenia w całości. Przede wszystkim organ uzgodnieniowy na podstawie prawidłowo sporządzonego projektu decyzji o warunkach zabudowy z wymaganymi przez prawo załącznikami, wyjaśni w oparciu o dokonane ustalenia faktyczne, czy po spełnieniu przez inwestora warunków ustalonych przez Dyrektora [...] Parku Narodowego, na terenie objętym inwestycją przestaną istnieć zagrożenia dla przyrody Parku. Skargę na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2008 r. złożyła J. S., podnosząc zarzuty analogiczne jak w zażaleniu i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 152, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 w/w ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonego postanowienia, w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa, uzasadniającym konieczność jego uchylenia. Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 138 § 2 kpa w związku z art. 144 kpa. Istotą dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego wynikającą z art. 138 kpa jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Wydanie decyzji (postanowienia) kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jest wyjątkiem od tej zasady. Decyzja kasatoryjna może więc być wydana w innych sytuacjach niż wskazane w art. 138 § 2 kpa i żadne inne wady decyzji (postanowień) pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji (postanowienia) tego typu. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest zatem ograniczona wymogiem spełnienia wyżej wymienionych przesłanek. W ocenie Sądu argumenty wskazane w zaskarżonym postanowieniu nie uzasadniały wydania rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym. Kontrolowane postanowienie zostało wydane w postępowaniu uzgodnieniowym. Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 7 w związku z art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) wystąpił do Dyrektora [...] Parku Narodowego o uzgodnienie projektu decyzji. Stosownie do art. 53 ust. 5 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 kpa, które to rozstrzygnięcie strona może kwestionować wnosząc zażalenie na podstawie art. 106 § 5 kpa. Przywołany wyżej przepis art. 60 ust. 1 ustawy wykorzystuje znaną w prawie administracyjnym instytucję współdziałania organów administracji publicznej w toku załatwiania sprawy. Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne – uruchomione wnioskiem strony. W niniejszej sprawie organ miał za zadanie dokonać uzgodnienia przedstawionego przez Wójta Gminy K. projektu decyzji o warunkach zabudowy w aspekcie przepisów ochrony przyrody w związku z faktem położenia terenu inwestycji w otulinie [...] Parku Narodowego. W ocenie Sądu błędne jest stanowisko organu, iż ze względu na nieprawidłowości w projekcie decyzji i niekompletność dokumentacji, organ uzgadniający nie może rozstrzygnąć sprawy w zakresie swoich kompetencji. Obowiązkiem organu uzgadniającego jest zajęcie stanowiska w oparciu o przedstawiony do uzgodnienia projekt decyzji. Nie jest upoważniony do żądania zmiany przedłożonego mu do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Przedstawione w zaskarżonym postanowieniu Ministra Środowiska zastrzeżenia dotyczące wskazania w decyzji uprawnień inwestora – właściciela przedmiotowych działek - w zakresie prowadzenia działalności rolniczej jest wyrazem przekroczenia kompetencji organu uzgadniającego. Podnieść należy, iż podstawą prawną uzgodnienia w odniesieniu do obszarów położonych w granicach otuliny parku narodowego są przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.). W literaturze przedmiotu sformułowano pogląd, iż uzgodnienia dotyczą oceny zgodności decyzji z przepisami regulującymi konkretną sprawę, zatem organ uzgadniający działa opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż z całą pewnością okoliczność, czy osoba zamierzająca założyć siedlisko na działkach wskazanych jako teren planowanej inwestycji jest rolnikiem, czy też nie można jej przypisać takiego statusu, nie ma żadnego wpływu na ocenę wpływu przedmiotowej inwestycji na zachowanie wymagań ochrony przyrody. Zadaniem organu w niniejszej sprawie było wyłącznie zajęcie stanowiska w przedmiocie zlokalizowania wnioskowanej inwestycji w otulinie parku w kontekście ustawowego celu otuliny. Powyższe rozważania wskazują, iż argumenty podane w zaskarżonym postanowieniu nie uzasadniały wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego, co oznacza, że organ dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 kpa. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy winien merytorycznie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.