I SA/Wa 661/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2008 r. sprawy ze skargi A. S., J. S. i W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] lutego 2008 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z [...] listopada 2007 r. nr [...] odmawiającą oddania w użytkowanie wieczyste gruntu położonego w W. przy [...] , w części oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów jako działka [...], na rzecz A. S., J. S. i W. S. oraz stwierdzającą, że niniejsza sprawa w części dotyczącej działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], będącej własnością Skarbu Państwa, zostanie rozpoznana odrębną decyzją. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako "Część osady włościańskiej [...]" została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, ze zm.). Stanowiła ona współwłasność S. S. w ½ oraz J. S. w ½, których spadkobiercami są W. S. , A. S. i J. S. . [...] Miasta W. objęła niniejszą nieruchomość w posiadanie z dniem 16 sierpnia 1948 r. tj. z dniem ogłoszenia objęcia w Dzienniku Urzędowym Nr 20 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy. Dekretowy termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu upłynął zatem w dniu 16 lutego 1949 r. Obecnie przedmiotowa nieruchomość wchodzi w skład działki nr [...] w obrębie [...] i stanowi własność Miasta W.. Pozostała część nieruchomości wchodzi w skład działki nr [...] z obrębu [...], która jest własnością Skarbu Państwa. Dnia 6 listopada 2006 r. do Urzędu W. wpłynął wniosek W. S. , J. S. oraz W. S. o ustanowienie, w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów m.st. Warszawy, prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu nieruchomości [...].. Po jego rozpatrzeniu Prezydent Miasta W. decyzją z [...] listopada 2007 r. odmówił oddania w użytkowanie wieczyste gruntu położonego w W. przy [...]. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ I instancji przywołał treść art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów m.st. Warszawy i stwierdził, że z posiadanej dokumentacji sprawy wynika, iż byli właściciele nie złożyli w ustawowym terminie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do przedmiotowego gruntu. Fakt ten potwierdza treść pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. z [...] marca 2007 r. znak [...] oraz treść pisma Archiwum Państwowego W. z 24 kwietnia 2007 r. Zgodnie z treścią dekretu o własności i użytkowaniu gruntów m.st. Warszawy niezłożenie w terminie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej skutkowało wygaśnięciem uprawnienia do żądania przyznania tego prawa i stanowi przesłankę do odmowy oddania przedmiotowego gruntu w użytkowania wieczyste. Niezgadzając się z tym rozstrzygnięciem W. S. , A. S. oraz J. S. złożyli odwołanie. W jego uzasadnieniu zarzucili organowi naruszenie art. 77 § 1 kpa w związku z art. 7 kpa poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpatrując odwołanie stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ II instancji omówił dotychczasowy stan sprawy oraz działania podejmowane przez organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło, aby byli współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości złożyli w terminie tzw. wniosek dekretowy, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów m.st. Warszawy. W sprawie wyczerpane zostały źródła dowodowe. Fakt braku wniosku dekretowego potwierdza również treść znajdującego się w aktach administracyjnych wniosku Prezydium Rady Narodowej w W. z 1966 r. znak [...] w sprawie ujawnienia tytułu własności Państwa w księdze wieczystej. Równocześnie organ odwoławczy podniósł, że pomimo wezwania. S. , A. S. oraz J. S. również nie przedstawili żadnych dowodów potwierdzających złożenie w terminie wniosku dekretowego przez ich poprzedników prawnych. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję Prezydenta Miasta W. z [...] listopada 2007 r. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli W. S. , A. S. oraz J. S. W uzasadnieniu skarżący zarzucili organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 77 § 1 kpa w związku z art. 7, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zaniechaniu zgromadzenia materiału dowodowego potrzebnego do ustalenia, że dawni współwłaściciele gruntu złożyli w terminie wniosek o przyznanie prawa własności czasowej oraz art. 8 kpa polegające na naruszeniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. W tej sytuacji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. W uzasadnieniu skarżący podkreślili, że ich zdaniem to na organie prowadzącym postępowanie administracyjne ciąży inicjatywa dowodowa, nie zaś na stronie. Jest to, w ich ocenie, jedna z podstawowych cech odróżniających postępowanie administracyjne od postępowania cywilnego. W ocenie skarżących organ dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów przez zaniechanie zgromadzenia materiału dowodowego potrzebnego do ustalenia faktu, że byli współwłaściciele nieruchomości złożyli w terminie wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w W. przy [...]. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd w zakresie dokonywanej kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na wniosek spadkobierców byłych właścicieli gruntu przy [...], którzy w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, ze zm.) wystąpili o przyznanie na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu. Zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 tego dekretu dotychczasowy właściciel tzw. gruntu [...], będący w posiadaniu gruntu, bądź jego następcy prawni byli uprawnieni, w terminie sześciu miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę W., do złożenia wniosku o przyznanie im prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej) do tego gruntu. Zgodnie z treścią art. 7 i art. 77 § 1 kpa, na które to przepisy powołują się skarżący, organy orzekające zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Istotą niniejszej sprawy jest w ocenie Sądu rozważenie prawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego. Obowiązkiem organu administracji jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Zakres materiału dowodowego, niezbędnego do rozstrzygnięcia, wynika z treści żądania strony, a organ winien podjąć stosowne działania, w tym również żądać od strony przedstawienia dokumentów na poparcie jej twierdzeń, w celu ustaleniu stanu faktycznego. Zasada oficjalności postępowania dowodowego nie oznacza jednak, że w jego toku strona może zachowywać się biernie, ponieważ to na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń z których wywodzi ona określone, korzystne dla siebie skutki prawne (zob. kom. Kodeks postępowania administracyjnego, Piotr Przybysz, Lexis Nexis, str. 183). Jeżeli strona odmawia przedstawienia żądanego przez organ dokumentu, z posiadania którego wywodzi dla siebie określone uprawnienia, a okoliczności wynikających z tego dokumentu nie można ustalić w inny sposób, organ może odmówić żądaniu strony, a taka odmowa nie narusza prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 października 1985 r. sygn. akt III SA 696/85, niepubl.). Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia zatem strony postępowania od współdziałania w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 1984 r. sygn. akt II SA 1205/84, publ. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego 1984, z. 2, poz. 98). Z treści przepisów nakładających wspomniane wyżej obowiązki nie daje się wyprowadzić twierdzenia, że organy administracji zobowiązane są do poszukania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ta, mimo prawidłowego wezwania, środków takich nie przedstawia. W świetle wyżej przedstawionych wywodów Sąd uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, a stanowisko zajęte w wydanych decyzjach mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art. 80 kpa. Z całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego organy wywiodły logicznie uzasadnione wnioski, wspierając je argumentacją wynikającą z ustaleń poczynionych w sprawie. Przed podjęciem decyzji organ I instancji podjął poszukiwania dokumentów z postępowania dekretowego, w tym ewentualnego wcześniejszego wniosku byłych współwłaścicieli o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przy [...]. Pismem z dnia [...] lutego 2007 r. Urząd Miasta W. zwrócił się do Dyrektora Archiwum Państwowego W. o udzielenie informacji, czy w zasobach archiwum znajdują się dokumenty potwierdzające fakt złożenia wniosku dekretowego przez T. M, S. S. lub J. S.. W odpowiedzi z 24 kwietnia 2007 r. Archiwum Państwowe W. poinformowało, że - po zbadaniu akt archiwalnych Miasta W., Zarządu Miejskiego. W., Biura Odbudowy [...],[...] Dyrekcji Odbudowy, Wydziału Architektury Zabytkowej BOS, Urzędu Konserwatorskiego, Prezydium rady Narodowej W. , Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej i Urzędu W., Urzędu Miasta W. - nie odnaleziono dokumentów potwierdzających fakt złożenia takiego wniosku. Z podobnym wnioskiem organ I instancji wystąpił do [...] Urzędu Wojewódzkiego w W., który w piśmie z [...] marca 2007 r. poinformował, że w prowadzonym rejestrze wniosków dekretowych brak jest zapisu dotyczącego złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu. Równocześnie w aktach administracyjnych znajdują się: wniosek Prezydium Rady Narodowej w W. z 1966 r. (data dzienna nieczytelna) znak [...] skierowany do Sądu Powiatowego [...], zawierający wniosek o ujawnienie tytułu własności Państwa w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości w związku z niezłożeniem przez poprzednich współwłaścicieli wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do tego gruntu (k-8 akt adm.), pismo Oddziału Rejestracji Nieruchomości Państwowych z dnia [...] maja 1966 r., z treści którego wynika, że w prowadzonych przez ten organ spisach spraw i kartotekach nie odnaleziono żadnych akt ani orzeczeń dotyczących przedmiotowej nieruchomości (k-6 akt adm.) oraz protokół zdawczo-odbiorczy z 4 lutego 1967 r. (k-55 akt adm.), z uzasadnienia którego wynika, że m.in. przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Państwa w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów m.st. Warszawy. Podkreślić przy tym należy, że pismem z dnia 15 lutego 2007 r. organ I instancji zwrócił się do skarżących o okazanie posiadanych dokumentów (w tym m.in. wniosku o przyznanie prawa własności czasowej) dotyczących niniejszej sprawy. Na pismo to brak jest w aktach sprawy jakiejkolwiek odpowiedzi skarżących. Z treści przepisów nakładających obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie można wyprowadzać takiego jak zawarty w skardze wniosku, że organy administracji publicznej zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ta ostatnia mimo wezwania nie tylko nie przedstawia dowodów, ale nawet nie uprawdopodabnia okoliczności potwierdzających jej twierdzenia, a z istniejących dokumentów zebranych przez organ w sprawie wynika, że fakty takie nie miały miejsca. Zasada uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wyrażona w art. 7 kpa nie może bowiem powodować naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż przepisy prawa materialnego wyznaczają treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Istnienie po stronie organu obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza w sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do niekorzystnych dla niej rezultatów. W tej sytuacji Sąd stanął na stanowisku, że organy orzekające w sprawie dokonały prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawidłowo zastosował przepisy prawa uznając, iż przyznanie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości, przy braku złożonego w terminie wniosku (dekretowego) uprawnionej osoby, pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów m.st. Warszawy. Dokonując sądowej kontroli kwestionowanego postępowania administracyjnego Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia, że organy podejmując decyzje naruszyły zasady określone w art. 7, 8 i 77 § 1 kpa. Z wyżej wyjaśnionych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.