II SA/Po 186/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2008 r. sprawy ze skargi R. i M. K. na decyzję Wojewody z dnia [..], nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę; I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących M. i R. K. kwotę 457,- zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/W. Batorowicz /-/B. Kamieńska /-/ M. Kwiecińska Starosta J. decyzją z dnia [..] nr [..] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. F. pozwolenia na rozbudowę budynku usługowo-biurowego (dobudowa zaplecza socjalno-składowego) na działkach nr [..] położonych w Ż. przy ul. G. Wnioskiem z dnia 23 sierpnia 2007 r. M. i R. K. wystąpili o wznowienie postępowania w tej sprawie , z uwagi na wystąpienie przesłanki wskazanej w art.145 § pkt 4 k.p.a. Zarzucili, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu, mimo że jako właściciele działki nr [..] bezpośrednio przylegającej do terenu inwestycji mieli prawo poznać wymagania i warunki stawiane planowanej inwestycji "bez wątpienia uciążliwej dla otoczenia (hałas, spaliny)." Wskazali, że ich nieruchomość znajduje się w sferze oddziaływania przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Po wznowieniu postępowania Starosta J. wezwał wnioskodawców do wykazania - w terminie 7 dni, pod rygorem ujemnych skutków procesowych- posiadania własnego interesu prawnego w powyższej sprawie ,a następnie- po bezskutecznym upływie zakreślonego terminu- wydał dnia [..] decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie o wznowienie opisanego na wstępie postępowania. W uzasadnieniu ustalił, że część budynku, dobudowana na podstawie pozwolenia na rozbudowę, stanowi parterowe pomieszczenie socjalno-sanitarne przeznaczone dla pracowników pracujących poza nieruchomością (na budowach),a jego lokalizacja jest zgodna z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. Skoro przedsięwzięcie objęte kwestionowaną decyzją nie narusza przepisów obowiązujących w budownictwie ani przepisów z zakresu ochrony środowiska, to w ocenie organu wznowieniowego - wnioskodawcy nie mogą powoływać się skutecznie na posiadanie przymiotu strony w rozumieniu przepisu art.28 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w aktualnym brzmieniu, obowiązującym również w chwili wydania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie, gdyż ich nieruchomość nie znajduje się ona w obszarze oddziaływania tego przedsięwzięcia. Bezprzedmiotowe postępowania należało zatem umorzyć na podstawie art.105§ 1 K.p.a. M. i R. K. wnieśli odwołanie od tej decyzji, ale Wojewoda decyzją z dnia [..] –wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 3 w związku z art.105 § 1k.p.a- umorzył postępowanie administracyjne " zmierzające do wniesienia odwołania". W ocenie organu odwoławczego ,, Starosta J. uczynił zadość przepisom postępowania administracyjnego w zakresie właściwego ustalenia stron postępowania /.../w sposób jasny, w uzasadnieniu określił przesłanki uznania za stronę postępowania. Co do tego faktu nie ma wątpliwości, zarówno natury prawnej jak i faktycznej. W przedmiotowej sprawie trudno doszukać się podstawy dla uznania skarżących za stronę albowiem nie nastąpiło naruszenie prawnej sfery możności ich działania, co z kolei jest niezbędne do ustalenia strefy oddziaływania planowanej inwestycji." Powyższa decyzja jest przedmiotem skargi wniesionej do Sądu przez M. i R. K. Skarżący zarzucili, że przy jej wydaniu organ odwoławczy naruszył przepisy ar.7,art. 15 i art.138 § 3 k.p.a. Z sentencji decyzji nie wynika w sposób jednoznaczny, jakie postępowanie zastało umorzone- postępowanie odwoławcze, czy postępowanie w sprawie. Gdyby przyjąć, że Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze, to taka decyzja rażąco narusza przepisy postępowania, gdyż postępowanie to nie stało się bezprzedmiotowe. Wnoszący odwołanie, pozbawieni zostali prawa do jego rozpatrzenia i możliwości obrony swych praw w postępowaniu odwoławczym. Wojewoda miał obowiązek rozpoznać merytorycznie ich odwołanie i orzec o prawidłowości bądź nieprawidłowości zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, a nie umorzyć postępowanie. Z kolei Starosta J. wydając decyzję naruszył art.28 ust.2 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszył przepisy art.10, 28, 80, 105 § 1 ,107§ 1, 131 i 151 § 1 k.p.a. Z tych względów skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności względnie uchylenie decyzji organów pierwszej i drugiej instancji przy zasądzeniu na ich rzecz kosztów postępowania sądowego. Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga skierowana przeciwko orzeczeniu organu odwoławczego okazała się uzasadniona. Na wstępie należy przypomnieć, że skarżący wnieśli odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym, wszczętym na ich wniosek z powołaniem się na przesłankę wznowienia zawartą w przepisie art.145§1 pkt 4 k.p.a. Starosta J. zakończył to postępowanie decyzją umarzającą postępowanie, dochodząc do wniosku, że jest ono bezprzedmiotowe, ponieważ skarżący nie mają przymiotu strony w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na rozbudowę budynku usługowo-biurowego, nie należą bowiem do kręgu osób uznanych za strony w art. 28 ust.2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym aktualnie oraz w chwili wydawania decyzji w postępowaniu zasadniczym). Należy zgodzić się z zarzutem skarżących, że w niniejszej sprawie takie rozstrzygnięcie narusza przepisy art.151 § 1 i art. 105 § 1 K.p.a. W myśl pierwszego z tych przepisów, w takiej sytuacji organ powinien wydać decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej. Przepisy nie przewidują bowiem możliwości umorzenia postępowania wznowieniowego, bez cofnięcia żądania, tylko dlatego, że żądanie pochodzi od podmiotu, który nie jest stroną (por. wyrok NSA z 3. 11. 1998 r., I SA 625/98, Lex nr 45121). Jednak samo to uchybienie nie dawało Sądowi podstawy do uchylenia decyzji Starosty J. o umorzeniu postępowania wznowieniowego, czyli decyzji o charakterze formalnym, ze wskazaniem na konieczność wydania decyzji merytorycznej o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, gdyż oznaczałoby to pogorszenie sytuacji prawnej skarżących. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji (art.134 § 2 p.p.s.a. ). Poza tym w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 kwietnia 2002 r. sygn. akt IV SA 1635/00 opublikowanym w ONSA z 2003 r nr 4, poz.129 (Lex nr 81533) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że " w sytuacji, kiedy wniosek o wszczęcie postępowania złożyły osoby, które- zdaniem organu- nie mają przymiotu strony rozstrzygnięcie to, jakkolwiek wydane w nieco skomplikowanej procedurze, należy uznać za prawidłowe". Jednak o tym, czy trafne jest stanowisko organu wznowieniowego pierwszej instancji odmawiające skarżącym przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, powinien był rozstrzygnąć Wojewoda, bowiem wniesienie odwołania obliguje organ drugiej instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego albo utrzymującego w mocy decyzję pierwszej instancji- art.138 §1 pkt 1 k.p.a. (jeżeli zgadza się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji) albo uchylającego tę decyzję- art.138 §1 pkt 2 lub § 2 k.p.a. (jeżeli nie zgadza się ze stanowiskiem organu i instancji). Jak bowiem słusznie wskazali skarżący, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art.15 k.p.a.) .Gdyby nastąpiło w tym trybie uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, to organ wznowieniowy powinien zakończyć postępowanie pierwszoinstancyjne wydaniem jednej z decyzji wskazanych w art.151 k. p. a .Przepis art.139 k.p.a wprowadzający zakaz reformationis in peius nie ma bowiem zastosowania do decyzji organu pierwszej instancji wydanej w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art.138 § 2 k.p.a. (uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r. sygn.FPS 2/98, ONSA z 1998 r. nr 3, poz. 79 ). Postępowanie odwoławcze może być umorzone na podstawie art.138 § 1 pkt 3 k.p.a., gdy strona cofnie odwołanie (art.137 k.p.a.) albo jeżeli odwołanie zostało wniesione przez osobę, która nie była uczestnikiem postępowania przed organem pierwszej instancji i nie jest stroną w rozumieniu art.28 k.p.a. Natomiast organ odwoławczy nie może wydać decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze na podstawie art.138 § 1 pkt 3 k.p.a. jeżeli - jak w niniejszej sprawie - odwołanie wniósł podmiot, na którego wniosek zostało wszczęte postępowanie wznowieniowe (art.145 § 1 pkt 4) ale następnie organ pierwszej instancji wydał decyzje umarzającą to postępowanie. Skarżący bowiem, jako adresaci decyzji, stali się stronami postępowania w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a. posiadającymi prawo wniesienia odwołania, jeżeli nie są zadowoleni z wydanej decyzji /por. cytowany wyżej wyrok NSA w Warszawie z dnia 16.04.2002 r. sygn. akt IV SA 1635/00. Istotną, bo rzutującą na wynik sprawy, wadą zaskarżonej decyzji jest też sprzeczność między jej osnową a uzasadnieniem. Nie można rozstrzygać o bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego umarzając postępowanie odwoławcze, a jednocześnie w uzasadnieniu czynić rozważania wskazujące na aprobatę dla decyzji organu pierwszej instancji. Jak już wcześniej wyjaśniono, wyrazem aprobaty organu odwoławczego dla decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji jest utrzymanie tej decyzji w mocy. Natomiast decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego stanowi rozstrzygnięcie formalne, kończące postępowanie w inny sposób niż przez wydanie decyzji co do istoty sprawy. W razie sprzeczności pomiędzy osnową decyzji a jej uzasadnieniem za miarodajną należy uznać treść rozstrzygnięcia. Z tej przyczyny uzasadniony okazał się zarzut naruszenia przez organ odwoławczy wskazanych w skardze przepisów postępowania, zwłaszcza art.107 § 1 i § 3 k.p.a. Przedstawione istotne naruszenia przepisów postępowania administracyjnego ,jakich dopuścił się organ odwoławczy, powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit .c p. p .s. a. Umożliwi to organowi odwoławczemu ponowne rozpatrzenie sprawy na skutek odwołania wniesionego przez M. i R. K. Sąd nie może wyręczyć w tym organu, bowiem nie rozstrzyga merytorycznie sprawy administracyjnej, lecz kontroluje wydaną przez organ administracji publicznej decyzję pod względem jej zgodności z prawem . W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji w okresie do uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego orzeczono na podstawie art.152 p.p.s.a. , zaś o kosztach postępowania –na podstawie art.200 tej ustawy. /-/ W. Batorowicz /-/ B. Kamieńska /-/ M. Kwiecińska