II OSK 1863/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj, , , po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Oświęcimskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 698/08 w sprawie ze skargi Starosty Oświęcimskiego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania postanawia: 1) uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2) zasądzić od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz Starosty Oświęcimskiego kwotę 320 zł (słownie: trzysta dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 698/08 oddalił skargę Starosty Oświęcimskiego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie na podstawie art. 129 § 2, art. 57 § 1 i § 5 oraz art. 134 K.p.a. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Brzeszcz z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...]. Decyzją tą wydaną na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), oraz Uchwały nr XXXIII/313/05 Rady Miejskiej w Brzeszczach z dnia 15 listopada 2005 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Brzeszcze (Dz.Urz. Woj. Małopolskiego, Nr 732, poz. 5330) Burmistrz Brzeszcz ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Brzeszcze i zbyciem przez J. K. Starostę Oświęcimskiego wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej i działającego w imieniu Skarbu Państwa - nieruchomości położonej w J. oznaczonej numerem działki [...] o pow. [...] ha w wysokości 955,50 zł. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium podniosło, że jak wynika ze zwrotnego poświadczenia odbioru decyzję z dnia [...] marca 2008 r. Starosta Oświęcimski otrzymał w dniu 14 marca 2008 r., natomiast odwołanie od decyzji datowane na dzień 20 marca 2008 r., wniósł osobiście za pośrednictwem Burmistrza Brzeszcz w dniu 31 marca 2008 r. (dowód: prezentata Urzędu Gminy w Brzeszczach na piśmie odwoławczym - w aktach sprawy). Kolegium podkreśliło, że w przypadku złożenia pisma bezpośrednio w urzędzie organu administracji publicznej decyduje data prezentaty. Zaskarżona decyzja zawierała wymagane przepisami prawa pouczenie o terminie i sposobie wniesienia środka zaskarżenia. Termin do wniesienia odwołania w sprawie upłynął w dniu 28 marca 2008 r., tymczasem, jak wynika z akt sprawy, skarżący odwołanie wniósł w dniu 31 marca 2008 r. Zainteresowany nie wystąpił z wnioskiem o przywrócenie terminu na podstawie art. 58 k.p.a., w tej sytuacji obowiązkiem organu było stwierdzenie wniesienia odwołania z uchybieniem terminu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Starosta Oświęcimski wniósł o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że decyzję z dnia [...] marca 2008 r., Starosta Oświęcimski otrzymał w dniu 14 marca 2008 r., natomiast odwołanie wniósł 27 marca 2008 r. Wynika to ze stempla pocztowego na potwierdzeniu odbioru, na którym figuruje także data 31 marca 2008 r., w której to dacie z kolei urząd gminy w Brzeszczach potwierdził w osobie inspektora M. P. otrzymanie odwołania Starosty Oświęcimskiego. Tak więc odwołanie złożone było w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za niezasadną. Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Spór sprowadza się do oceny faktu, czy odwołanie złożone zostało w terminie. W ocenie Sądu niesporne jest, że termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 28 marca 2008 r. Kolegium ustaliło, że odwołanie zostało złożone bezpośrednio w organie pierwszej instancji w dniu 31 marca 2008 r., a więc z uchybieniem terminu. Skarżący fakt ten kwestionuje i twierdzi, że odwołanie wniósł za pośrednictwem Urzędu Pocztowego w dniu 27 marca 2008 r. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że na rozprawie w dniu 24 września 2008 r., nie stawił się - mimo prawidłowego zawiadomienia - przedstawiciel Starosty, aby wykazać jakimś dowodem prawdziwość twierdzenia, iż odwołanie złożono za pośrednictwem Urzędu Pocztowego. W aktach sprawy nie ma koperty, z której można by wysnuć wniosek potwierdzający tezę skarżącego. Jest natomiast odwołanie z prezentatą Urzędu Gminy w Brzeszczach, z której nie wynika, aby pismo do Urzędu wpłynęło za pośrednictwem Urzędu Pocztowego. Sąd podkreślił, że obowiązkiem organu rozpoznającego odwołanie jest w pierwszym rzędzie sprawdzenie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało złożone w terminie (art. 134 K.p.a.). Skoro Kolegium stwierdziło uchybienie terminu musiało wydać zaskarżone postanowienie. Dokonana przez Sąd kontrola nie wykazała, aby zaskarżone postanowienie naruszało prawo, dlatego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Starosta Oświęcimski, zaskarżając go w całości. Skarżący na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. oraz z uwagi na art. 134 K.p.a. poprzez przyjęcie, że nastąpiło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zarzucił, że Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się w żaden sposób do załączonej przy piśmie z dnia 19 sierpnia 2008 r. Pocztowej książki nadawczej z okresu od 21-27 marca 2008 r., z której wynikało, iż w dniu 27 marca 2008 r. nadane zostało ze Starostwa Powiatowego w Oświęcimiu odwołanie od decyzji Burmistrza Gminy Brzeszcze za pośrednictwem poczty. Jak wynika z dokumentów numer widniejący pod poz. 36, tj. SGG 7014-22/08 odpowiada numerowi na zwrotnym potwierdzeniu odbioru odwołania przez Urząd Gminy w Brzeszczach – podpis odbiorcy M. P.. Ponadto skarżący podniósł, że w w/w piśmie wskazywał na datę nadania odwołania – tj. 27 marca 2008 r. uwidocznioną na stemplu pocztowym na zwrotnym potwierdzeniu odbioru odwołania i datę otrzymania odwołania przez Urząd Gminy, tj. 31 marca 2008 r. Sąd ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że w aktach sprawy nie ma koperty, z której wysnuć by można wniosek potwierdzający tezę skarżącego co do nadania poprzez pocztę w dniu 27 marca 2008 r. Przyjęcie więc przez Sąd stanu faktycznego, który organ drugiej instancji ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny stanowi naruszenie art. 141 § 1 P.p.s.a. Uzasadniając dodatkowo swoje twierdzenie odnośnie terminowego wniesienia odwołania skarżący nadmienił, że w aktach sprawy znajduje się również pismo Burmistrza Brzeszcz z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak [...], z którego wynika, iż przedmiotowe odwołanie wpłynęło w terminie. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne, skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia, a to z poniższych względów. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym przypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy. Wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 337). A zatem, aby Sąd pierwszej instancji mógł zastosować ten przepis ustawa wymaga stwierdzenia, iż organ administracji dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji oddalając skargę. Przypomnieć należy, iż przepis art. 145 p.p.s.a. łączy sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów. W myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Kontrola dopuszczalności odwołania, w tym zachowania terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. jest pierwszą czynnością jaką organ odwoławczy podejmuje po otrzymaniu odwołania. Właściwe ustalenie daty doręczenia stronie zaskarżonej decyzji jak i wniesienia odwołania mają fundamentalne znaczenie dla ustalenia zachowania terminu do wniesienia odwołania, o jakim mowa w art. 129 § 2 k.p.a. jak też prawidłowej kwalifikacji pisma strony. Odwołanie - jak stanowi art. 129 § 1 i 2 k.p.a. - wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona - od dnia jej ogłoszenia stronie. Pamiętać należy, iż datą wniesienia odwołania jest data złożenia odwołania bezpośrednio w siedzibie organu administracji publicznej bądź data nadania odwołania w urzędzie pocztowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odnosząc się do przepisu art. 134 k.p.a. i oceniając na jego podstawie podjęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowienie pominął szereg okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji dostrzegł "istotę sporu", lecz nie poddał wnikliwej ocenie okoliczności podnoszonych przez Starostę Oświęcimskiego w aspekcie dokumentów zawartych w aktach administracyjnych i przedłożonych. A mianowicie, Burmistrz Brzeszcz w piśmie z dnia [...] kwietnia 2008 r. – tj. piśmie przekazującym odwołanie Starosty Oświęcimskiego - stwierdził, że odwołanie wpłynęło w terminie. To stwierdzenie organu I instancji może potwierdzać stanowisko Starosty Oświęcimskiego o nadaniu odwołania w urzędzie pocztowym w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie tj. od dnia 14 marca 2008 r. Okoliczność ta wymagała podjęcia stosownych czynności wyjaśniających przez organ odwoławczy – np. zobowiązanie strony do wypowiedzenia się, czy odwołanie zostało złożone w siedzibie organu I instancji, czy też nadane w urzędzie pocztowym a jeśli tak to zobowiązanie strony do złożenia dokumentu potwierdzającego nadanie przesyłki w urzędzie pocztowym bądź pisma urzędu pocztowego odnośnie daty jego nadania; zwrócenia się do organu I instancji o podanie okoliczności, które zdecydowały o powyższej treści pisma Burmistrza Brzeszcz. Jak wynika ze znajdującej się w aktach administracyjnych notatki z dnia 26 maja 2008 r. organ odwoławczy miał wątpliwości w zakresie daty wniesienia odwołania – notatka ta dotyczy praktyki organu dot. wpływu pism. Sąd pierwszej instancji, badając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia, winien ocenić, czy takie działanie organu II instancji było prawidłowe i wystarczające dla podjęcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, powołując się na prezentatę Urzędu Gminy w Brzeszczach, przyjął, że skarżący złożył odwołanie osobiście w dniu 31 marca 2008 r. Zaznaczyć przy tym należy, że Sąd pierwszej instancji pominął całkowicie w swoich ustaleniach i rozważaniach pismo Starosty Oświęcimskiego z dnia 19 sierpnia 2008 r., które wpłynęło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu 25 sierpnia 2008 r. oraz załączoną do niego kserokopię wyciągu z Pocztowej książki nadawczej z okresu 21 – 27 marca 2008 r. (poświadczoną za zgodność z oryginałem przez radcę prawnego B. Ś.–N.) -przedstawioną na okoliczność, że w dniu 27 marca 2008 r. została nadana drogą pocztową przesyłka do Burmistrza Brzeszcz, pod poz. 36 książki. Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie odniósł się do pisma strony i przedstawionego przez stronę dowodu, które pełnomocnik strony złożył w toku postępowania sądowego przed wydaniem zaskarżonego wyroku. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd decydujące znaczenie przypisuje temu, iż w aktach administracyjnych brak jest koperty, z której by można wysnuć wniosek potwierdzający tezę skarżącego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sam brak koperty nie przesądza definitywnie o wniesieniu odwołania przez stronę osobiście, tym bardziej, że na prezentacie Urzędu Gminy w Brzeszczach brak jest adnotacji o sposobie złożenia odwołania. W tej sytuacji zgodzić się należy z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienie polega nie tylko na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, a także na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej jest rezultatem przeprowadzenia przez ten sąd kontroli administracji publicznej. W ujęciu zatem wskazanej ustawy, podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te jej przepisy, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 331-332). W niniejszej sprawie uzasadnienie Sądu pierwszej instancji nie odzwierciedla przeprowadzonej w prawidłowy sposób kontroli zaskarżonego postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Brak rozważenia zarzutów strony oraz przedstawionych argumentów i dokumentów - przedstawionych na okoliczności mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy – uzasadnia stanowisko, iż naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczności podniesione przez Starostę Oświęcimskiego dotyczą bowiem okoliczności mających fundamentalne znaczenie dla oceny zachowania przez stronę terminu do złożenia odwołania, a zatem i zasadności wydania przez organ odwoławczy postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. W tym miejscu nadmienić należy, iż do skargi kasacyjnej pełnomocnik strony załączył dodatkowo kserokopię zwrotnego potwierdzenia odbioru w dniu 31 marca 2008 r. przesyłki adresowanej do Burmistrza Brzeszcze (podpis odbiorcy M. P.), na którym widnieje datownik urzędu pocztowego Oświęcim – 27 marzec 2008 r. – na okoliczność, iż w tym dniu tj. 27 marca 2008 r. nadane zostało odwołanie od decyzji Burmistrza Gminy Brzeszcze. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji winien ponownie ocenić, czy organ odwoławczy dysponował dostatecznym materiałem dowodowym do podjęcia rozstrzygnięcia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 57 § 5 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem nadano pismo w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego albo złożono w polskim urzędzie konsularnym. Sąd pierwszej instancji winien rozważyć, czy wydanie zaskarżonego postanowienia - wobec rozbieżności co do daty i sposobu wniesienia przez skarżącego odwołania - nie było przedwczesne, czy nie zachodzi konieczność podjęcia działań dla jednoznacznego wyjaśnienia tej kwestii z uwzględnieniem przedstawionych przez stronę dowodów. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).