II SA/Kr 555/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) WSA Grażyna Firek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2008 r. sprawy ze skargi W.L. i J. L. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...]r. nr [...] i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr[...] II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane. W dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. w sprawie nielegalnego użytkowania stacji paliw wraz z niezbędnymi urządzeniami towarzyszącymi oraz adaptacją części istniejących pomieszczeń budynku wielofunkcyjnego do celów biurowych i handlowych, zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...] położonych w K. wydał postanowienie znak [...]. Postanowieniem tym wymierzył inwestorowi tj. J.L. i W.L. karę z tytułu nielegalnego użytkowania wyżej opisanego obiektu budowlanego w kwocie [...] zł. Wysokość kary została obliczona na podstawie wzoru zawartego w art. 59f ust. 1 prawa budowlanego jako iloczyn: stawki opłaty (s) współczynnika kategorii obiektu (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), przy czym w przypadku nielegalnego użytkowania obiektu stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Stacja paliw należy do [...] kategorii obiektu, a współczynnik tej kategorii to [...] Stawka opłaty w niniejszej sprawie wynosi 300 zł x 10. Powierzchnię stacji paliw ustalono w oparciu o projekt budowlany, na podstawie którego została wybudowana stacja paliw ustalono na [...] m2, co daje współczynnik wielkości obiektu równy [...]. Wymierzona kara w kwocie [...] zł stanowi iloczyn powyższych wartości ( 300x10x[..]x[...] =[...] zł). Jako podstawę prawną postanowienia organ l instancji wskazał art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 z późn. zm.), art. 2 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy -Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) i § 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 r. w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczania kary wymierzonej w wyniku obowiązkowej kontroli (Dz. U. Nr 120. poz. 1132) oraz art. 123k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia organ l instancji wskazał, że postępowanie w sprawie budowy opisanej wyżej kompaktowej stacji paliw zostało wszczęte z urzędu w związku z ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...] znak:[...] stwierdzającą nieważność decyzji [...] z dnia [...] udzielającej pozwolenia na budowę tej stacji paliw. W trakcie postępowania organ l instancji ustalił, że roboty budowlane prowadzone przy budowie stacji paliw zostały zakończone. Pismem z dnia [...] lutego 2006 r. znak: [...] Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. złożyła wniosek do Wójta Gminy L. o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy przekazując go do wiadomości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w T. We wniosku tym wskazano, że stacja paliw funkcjonuje, jest użytkowana i wywiera negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu na drodze. Po powzięciu informacji o użytkowaniu omawianej stacji paliw organ l instancji w dniu [...] 2006 r. przeprowadził kontrolę stwierdzając, że obiekt jest użytkowany bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie. Inwestor wybudował stację paliw w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, której stwierdzona została nieważność. Roboty budowlane objęte pozwoleniem na budowę zostały wykonane, jednak w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, budowa obiektu nie została zakończona - nie są wykonane zjazdy z drogi krajowej, które należy zaprojektować w uzgodnieniu z zarządcą drogi po wcześniejszym uzyskaniu warunków zabudowy, w których zarządca drogi określi warunki ich wykonania. Postępowanie w sprawie legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego, które toczy się przed PINB w T. nie uprawnia inwestora do użytkowania obiektu bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie. Zgodnie z art. 55 pkt 1 prawa budowlanego stacja paliw określona jest jako obiekt kategorii XX i przed przystąpieniem do jego użytkowania wymagane jest uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zgodnie z art. 57 ust. 7 prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Na podstawie art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) do obliczania kar w sprawach wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. stosuje się stawkę opłaty określoną w § 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 r. w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczania kary wymierzonej w wyniku obowiązkowej kontroli (Dz. U. Nr 120, poz. 1132), która wynosi 300 złotych. Po rozpoznaniu zażalenia W.L. i J.L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...]. znak [...] uchylił powyższe postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy uznał za prawidłowe ustalenie, że przedmiotowa stacja paliw użytkowana jest bez wymaganego prawem pozwolenia, co daje podstawę do wymierzenia kary pieniężnej. Organ l instancji nieprawidłowo zastosował jednak art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że do obliczania kar w sprawach wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Datą wszczęcia postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania jest nie data wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, ale data kontroli czyli [...] 2006 r., bowiem w tym dniu PINB stwierdził, że inwestor przystąpił do nielegalnego użytkowania obiektu. W związku z tym stawka opłaty (s) nie powinna wynosić 300 zł, jak przyjął organ l instancji, lecz zgodnie z nowymi przepisami powinna wynosić 500 zł. Organ odwoławczy zakwestionował również sposób ustalenia powierzchni obiektu. Podstawą do ustalenia tej okoliczności nie może być pozwolenie na budowę, bowiem decyzja ta jest nieważna. Odnosząc się zarzutu niedotrzymania ustawowego terminu 21 dni do wniesienia sprzeciwu wyjaśniono, że termin ten dotyczy wyłącznie obiektów, dla których wystarczające jest zgłoszenie użytkowania. Stacja paliw nie mieści się w tej kategorii, gdyż na jej użytkowanie wymagane jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia okoliczność, że w dniu [...] lutego 2002 r. na podstawie art. 93 pkt 7 prawa budowlanego wymierzono mandat za nielegalne użytkowanie stacji. W przedmiotowej sprawie znajdują zastosowanie przepisy aktualnie obowiązujące, przewidujące karę pieniężną za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego. Przepisy przejściowe nie wprowadzają zależności między tą karą a wcześniejszym ukaraniem mandatem karnym za nielegalne użytkowanie. Postanowieniem z [...] znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. wymierzył inwestorowi J.L. i W.L. karę w kwocie [...] zł z tytułu nielegalnego użytkowania opisanej wcześniej kompaktowej stacji paliw. Zgodnie ze wskazaniem organu odwoławczego przyjął, że stawka (s) jest ustalana na podstawie art. 59f prawa budowlanego i wynosi 500 zł. Na podstawie dowodu z oględzin organ administracji przyjął, że przedmiotowa stacja ma powierzchnię [...] m2, a skoro jest większa niż 1000 m2 i mniejsza niż 5000 m2, to zgodnie z załącznikiem do prawa budowlanego współczynnik powierzchni zabudowy (w) wynosi [...]. Na kwotę [...] zł składa się więc iloczyn: 500 złx10x [...]x[...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołano art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 57 ust. 7 prawa budowlanego oraz art. 123 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienie opisano dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że postępowanie w sprawie nielegalnego użytkowania zostało wyłączone jako oddzielne ze sprawy dotyczącej legalizacji obiektu. Za dzień wszczęcia postępowania uznano datę kontroli czyli [...] 2006 r., bowiem w tym dniu stwierdzono nielegalne użytkowanie. Dlatego też stawkę (s) ustalono na podstawie art. 59f prawa budowlanego. Obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie stacji paliw wynika z art. 55 pkt 1 prawa budowlanego, a inwestorzy W.L. i J.L. pozwolenia takiego nie posiadają. W zażaleniu od tego postanowienia J.L. i W.L. podnieśli, że zgłosili zamiar przystąpienia na użytkowania stacji staroście [...] listopada 2001 r. Ponieważ na to pismo nie dostali żadnej odpowiedzi, zaczęli użytkować obiekt budowlany w dobrzej wierze. Wskazali na zgodność obiektu z miejscowym planem zagospodarowania, który utracił moc, a do zażalenia dołączyli projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia [...].2006r Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 144 i 123 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 83 ust 2 prawa budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej numeru konta i w tym zakresie wskazał nowy numer konta Urzędu Wojewódzkiego w K. , w pozostałym zaś zakresie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu powołał się na kontrolę przeprowadzoną przez organ l instancji w dniu [...].2006 r., w trakcie której ustalono, że przedmiotowa stacja paliw użytkowana. W ten sposób inwestor naruszył przepis art. 55 prawa budowlanego przystępując do użytkowania obiektu bez stosownego pozwolenia, a zatem że wypełniona została przesłanka do zastosowania art. 57 ust. 7 prawa budowlanego. Organ odwoławczy dokonał kontroli sposobu obliczenia kary, stwierdzając, iż została ona obliczona prawidłowo. Co do zarzutów organ odwoławczy wyjaśnił, że bez znaczenia dla meritum sprawy jest powód dla którego inwestor dopuścił do nielegalnego użytkowania obiektu, a jedynie fakt wystąpienia tej okoliczności. Postępowanie dotyczące kary za nielegalne użytkowanie jest niezależne od postępowania legalizacyjnego i wymaga jedynie wystąpienia przesłanek określonych w art. 57 ust. 7 prawa budowlanego, co zostało ustalone w postępowaniu. Art. 55 nie stanowi, iż do użytkowania można przystąpić po złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie (na jaką to interpretacje wskazuje zażalenie), ale warunkuje zużytkowanie od uzyskania tej decyzji z warunkiem jej ostateczności. W niniejszej sprawie zaistniała jednak potrzeba zreformowania zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej numeru konta Urzędu Wojewódzkiego w K. jak postanowiono w sentencji niniejszego postanowienia, co uczyniono na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższe postanowienie zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie W.L. i J.L. zarzucając mu naruszenie art. 55 pkt 1 i art. 57 ust. 7 prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że brak jest decyzji pozwalającej na użytkowanie stacji paliw wraz z infrastrukturą na działkach [...] i [...] w K. mimo poważnych wątpliwości w tym względzie. Skarżący podnieśli, że zarówno stacja paliw, jak i obiekty towarzyszące uzyskały pozwolenia na budowę (decyzja Urzędu Gminy w L. z dnia [...]. znak [...]). Wszystkie obiekty zostały włączone do użytkowania już w 2000 r. Wniosek o pozwolenie na użytkowanie tych obiektów złożono w Urzędzie Gminy w L. [...] 2000 r., a po upływie 21 dni przystąpiono do użytkowania zgodnie z obowiązującym wówczas art. 54 prawa budowlanego. Do skargi dołączono pismo z dnia [...] 2000 r. znak [...] wydane z upoważnienia Wójta Gminy L. , z którego wynika, że na podstawie art. 54 ust. 1 prawa budowlanego wójt przyjął do wiadomości zawiadomienie o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania budynku mieszkalnego - usługowego wolnostojącego wybudowanego na parceli nr [...] położonej w K. w oparciu o pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...] i budynek ten należy dopuści do użytkowania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Istniały przesłanki do wymierzenia kary za użytkowanie obiektu bez pozwolenia, a wysokość tej kary została ustalona w sposób prawidłowy. W piśmie z dnia [...] 2008 r. zatytułowanym "uzupełnienie skargi" skarżący zarzucili postanowieniu o wymierzeniu kary naruszenie art. 59f ust. 1, art. 55 pkt 1, art. 57 i 59c prawa budowlanego, a także szeregu przepisów k.p.a. określających ogólne zasady postępowania oraz zakreślających terminy rozstrzygania spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postanowienia organu l instancji z dnia [...] i z dnia [...]. oraz postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]. i z dnia [...]. naruszają zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] narusza art. 139 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Na podstawie art. 144 k.p.a. przepis ten ma również zastosowanie do zażaleń na postanowienia. Organ l instancji w postanowieniu z dnia [...] przyjął, że stawka opłaty (s) będąca podstawą do wyliczenia kary wynosi 300 zł, natomiast WINB przesądził, że stawka ta w niniejszej sprawie powinna wynosić 500 zł. Konsekwencją takiego stanowiska było nałożenie na skarżących W.L. i J.L. kary w znacznie wyższej niż poprzednio kwocie. Niewątpliwie było to orzeczenie na niekorzyść stron wnoszących zażalenie. Organ odwoławczy nie stwierdził przy tym rażącego naruszenia prawa lub interesu społecznego w postanowieniu PINB z [...]. Przede wszystkim jednak zastrzeżenia budzi stwierdzenie WINB zawarte w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...].: "za datę wszczęcia postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu należy przyjąć (...) datę przeprowadzonej z urzędu kontroli w dniu [...].2006 r., bowiem w tym dniu organ stwierdził, iż inwestor nielegalnie przystąpił do użytkowania przedmiotowej stacji paliw". W świetle art. 61 k.p.a. dopuszczalne było uznanie, że datą wszczęcia postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest data oględzin (kontroli), w czasie których stwierdzono takie użytkowanie. Organ II instancji pominął jednak fakt, że już [...] 2002 r. w trakcie oględzin PINB stwierdził, że "stacja paliw jest użytkowana bez pozwolenia na użytkowanie". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. naruszył w ten sposób art. 7 i 77 k.p.a. Przepisy te nakazują dokładnie wyjaśnić stan faktyczny oraz wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jeżeli z akt sprawy wynika, że organ PINB już w [...] 2002 r. ustalił, że przedmiotowy obiekt jest użytkowany bez pozwolenia, to przyjęcie, że dopiero w roku 2006 organ l instancji "stwierdził, iż inwestor nielegalnie przystąpił do użytkowania przedmiotowej stacji paliw" jest niezgodne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Ustalenie daty wszczęcia postępowania miało dla niniejszej sprawy bardzo istotne znaczenie. Przepisy regulujące dopuszczanie obiektów budowlanych do użytkowania oraz konsekwencje przystąpienia do użytkowania z naruszeniem prawa zostały zmienione ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93 poz. 888), a przepisy międzyczasowe nakazują stosować nową lub poprzednią wersję przepisów w zależności od daty wszczęcia postępowania. Art, 1 pkt 23 powołanej ustawy nadał nowe brzmienie art. 55 prawa budowlanego, wprowadzając bezwzględny obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie stacji paliw. Z kolei w art. 1 pkt 24 "b" ustawy z 16 kwietnia 2004 r. wprowadzono do prawa budowlanego możliwość wymierzenia kary pieniężnej za przystąpienie do użytkowania z naruszeniem obowiązujących przepisów. Powyższe przepisy weszły w życie odpowiednio w dniach 31 maja 2004 r. oraz 1 stycznia 2005 r. (art. 4 pkt 2). Art. 2 to przepis międzyczasowy wskazujący jakie przepisy należy stosować w sprawach wszczętych i nie zakończonych do dnia jej wejścia w życie. Co do zasady w sprawach tych stosuje się przepisy w nowym brzmieniu, jednakże do obliczania wysokości kar, o których mowa w art. 57 ust. 7 oraz art. 59f oraz opłaty legalizacyjnej należy stosować przepisy dotychczasowe (ust. 1 i 4 art. 2)- Wydane w sprawie postanowienia opierają się na założeniu, że wejście w życie przepisów nakładających obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie oraz wprowadzających kary za przystąpienie do użytkowania z naruszeniem tego obowiązku daje możliwość zastosowania tych przepisów do wszystkich obiektów budowlanych, bez względu na to, kiedy faktycznie przystąpiono do użytkowania oraz niezależnie od tego, czy w tym czasie inwestor miał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie uznały, że obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wynika z art. 55 prawa budowlanego w brzmieniu nadanym powyższą ustawą z dnia 16 kwietnia 2004. Nie odniesiono się przy tym do faktu, że przystąpienie do użytkowania nastąpiło ponad 2 lata przed zmianą tego przepisu. Stwierdzenie, że "w przedmiotowej sprawie znajdują zastosowanie obecnie obowiązujące przepisy, i przepisy przejściowe nie uzależniają nałożenia na inwestora kary za nielegalne użytkowanie po wcześniejszym ukaraniu inwestora mandatem karnym" (str. 3 postanowienia WINB z [...].) jest przedwczesne, bowiem nie zostało poprzedzone wyczerpującą analizą powyższych przepisów międzyczasowych. W ponownym postępowaniu organy nadzoru budowlanego powinny przede wszystkim ustalić datę wszczęcia postępowania w kontekście faktu, że stwierdzenie przystąpienia do użytkowania nastąpiło w dniu [...] 2002 r. W oparciu o tę okoliczność należy wyczerpująco zanalizować i uzasadnić, która wersja przepisów prawa budowlanego powinna mieć w niniejszej sprawie zastosowanie, a następnie zbadać przesłanki wymienione w tych przepisach i ewentualnie zastosować przewidziane nimi sankcje. W szczególności wyjaśnienia wymaga, czy istniał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej stacji paliw. Obowiązek taki nałożono w pozwoleniu na budowę (k. [...] pkt ), jednakże pozwolenie to jest nieważne. Nie wyjaśnienie powyższych okoliczności powoduje, że wszystkie cztery wydane w niniejszej sprawie postanowienia naruszają art. 7 i 77 k.p.a. Organy nadzoru budowlanego naruszyły również przepisy prawa materialnego. Zastosowały art. 55 i 57 ust. 7 prawa budowlanego w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane bez jednoznacznego wyjaśnienia, dlaczego nowa wersja tych przepisów znajduje zastosowanie do stanu faktycznego istniejącego na długo przed ich wejściem w życie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia [...] r. naruszył art. 139 k.p.a. Z powyższych względów Sąd skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dla prawidłowego załatwienia niniejszej sprawy konieczne było uchylenie nie tylko zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia l instancji, lecz także dwóch wydanych wcześniej postanowień. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "b" i "c" p.p.s.a. W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane (art. 152 p.p.s.a.) i dlatego orzeczono jak w pkt II wyroku.