VII SA/Wa 999/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2008 r. sprawy ze skargi K. J. i A. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2008r., znak: [...] działając na podstawie art. 104 w związku z art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwana dalej Kpa), po rozpatrzeniu wniosku K. J. i A. D., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2004r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] sierpnia 2004r., nr [...], nakazującą rozbiórkę wybudowanego zbiornika wodnego usytuowanego na działce nr [...] w Z., w gminie Z., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2004r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2004r. nie jest obarczona żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, w tym wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, na którą to powołują się Skarżący. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. prowadził postępowanie w sprawie zbiornika wodnego usytuowanego na działce nr [...] w Z., w gminie Z. i decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004r., nakazał rozbiórkę w/w zbiornika wodnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2004r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] sierpnia 2004r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. wskazał, że przedmiotowy zbiornik o powierzchni ok. 400 m2 i głębokości zmiennej, nie mniejszej niż 1 m został wybudowany w 1999r., bez wymaganego, zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), pozwolenia na budowę. W 2003r. zbiornik został wyposażony w 2 rurociągi i rów doprowadzający wodę oraz zastawkę. Odległość przedmiotowego zbiornika od granicy miedzy działkami [...] wynosi od 2,30 m do 2,50 m. Organ podniósł również, że twierdzenie skarżących, iż przedmiotowy obiekt jest oczkiem wodnym jest niezasadne, gdyż zgodnie z art. 4 pkt 3 Ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity ustawy z dnia 3 lutego 1995 r., Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) oczkiem wodnym jest zbiornik wodny powstały w sposób naturalny. Dodatkowo organ wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż dla działki [...], na której znajduje się sporna inwestycja, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy Z. nr [...] z dnia [...] czerwca 2003r.), z którego wynika iż, teren na którym znajduje się w/w zbiornik przeznaczony jest na role-ogrody. Dla w/w terenu wprowadzono całkowity zakaz lokalizacji zabudowy kubaturowej. Ponadto organ podniósł, że inwestor nie ubiegał się o pozwolenie na budowę przedmiotowego zbiornika. Zatem, dla oceny prawnej zdarzenia zasadnicze znaczenie ma przepis art. 48 Prawa budowlanego z 1994r., który stanowił materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji. Zgodnie z tym przepisem organ nadzoru budowlanego, w przypadku wystąpienia samowoli budowlanej, wydaje nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zasada ta nie ma zastosowania w przypadku, gdy zostanie udowodnione, że samowolna budowa jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy zagospodarowania terenu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, a zatem w przedmiotowej sprawie brak było przesłanek do wszczęcia ewentualnego postępowania naprawczego, zmierzającego do legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli K. J. i A. D. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 Kpa, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2008r. W uzasadnieniu organ powtórzył argumentację przywołaną w rozstrzygnięciu z dnia [...] lutego 2008r. i uznał, że po ponownej analizie akt sprawy zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2004r. Na powyższą decyzje skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli K. J. i A. D. wnosząc o "stwierdzenie nieważności wyżej wymienionych decyzji w całości ewentualnie o ich uchylenie w całości". Decyzji z dnia [...] lutego 2008r. zarzucili rażące naruszenie przepisu art. 156 § 1 i 2 Kpa, w tym art. 156 § 1 pkt 2 Kpa oraz rażące naruszenie przepisów prawa , w tym przepisu art. 52 i powołanych w jego treści przepisów art. 48, 49 b. 50 a i 51, a w szczególności przepisów art. 2 i 3 oraz art. 28 ustawy Prawo budowlane. Ponadto decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] sierpnia 2004r. oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2004r. zarzucili rażące naruszenie art. 52 i powołanych w jego treści przepisów art. 48, 49 b, 50 a i 51, a w szczególności przepisów art. 2 i 3 oraz art. 28 ustawy Prawo budowlane. Dodatkowo skarżący wnieśli o "dopuszczenie w poczet materiału dowodowego w nin. sprawie dowodów zawnioskowanych w uzasadnieniu nin. skargi, w tym z zeznań świadka M. B. ul. [...], na okoliczność, że już w latach 1990 istniało przedmiotowe oczko wodne". W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przedmiotowa sprawa podlega rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, który zgodnie z dyspozycją określoną w art. 1 § 2 w/w ustawy dokonuje kontroli aktu zaskarżonego pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko wówczas gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia przepisów prawa (art. 145 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej ppsa - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Na wstępie należy podkreślić, iż zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Jest to postępowanie o charakterze nadzwyczajnym i odrębnym od innych postępowań, ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 Kpa. Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanej decyzji. Postępowanie to czyni wyłom od zasady stabilności decyzji administracyjnej, stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Postępowanie nieważnościowe służy niejako sprawdzeniu, czy w trybie zwykłym sprawa została rozstrzygnięta zgodnie z prawem, czyli czy decyzja wydana w trybie zwykłym nie zawiera wad kwalifikowanych. Uruchomienie tego trybu następuje na podstawie art. 156 § 1 Kpa. Przepis powyższy określa przypadki, w których dochodzi do sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Należy podkreślić, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawa i obowiązującego systemu prawnego. Możliwość eliminacji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności także ostatecznych decyzji administracyjnych skłoniła ustawodawcę do ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji jedynie do rozstrzygnięć obarczonych najcięższymi wadami prawnymi wyczerpująco wyliczonymi w art. 156 § 1 Kpa – jako wyjątku od określonej w art. 16 Kpa, zasady trwałości decyzji administracyjnej. Dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji jest w Kpa oparta na trzech przesłankach: przesłance pozytywnej, którą stanowi wystąpienie jednej z wyczerpująco wyliczonych w art. 156 § 1 Kpa podstaw i na przesłankach negatywnych, z których jedną stanowi termin, a drugą – spowodowanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. Kontrolowana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2004r. oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] sierpnia 2004r. nie wypełniają żadnej z przesłanek z art. 156 § 1 kpa skutkujących stwierdzeniem ich nieważności. Decyzje te zostały bowiem wydane przez właściwy organ, na właściwej podstawie prawnej, nie dotyczą spraw już poprzednio rozstrzygniętych inną decyzją ostateczną, zostały skierowane do właściwej strony postępowania, były wykonalne oraz nie zawierają wady powodującej ich nieważność z mocy prawa. Badane decyzje nie są też obarczone rażącym naruszeniem któregokolwiek przepisu prawa. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. w decyzji z dnia [...] sierpnia 2004r. prawidłowo ustalił, że roboty budowlane przy przedmiotowym zbiorniku wodnym rozpoczęto w 1999r. Powyższe znajduje potwierdzenie w aktach przedmiotowej sprawy. Z protokołu oględzin, przeprowadzonych w dniu [...] maja 2004r., z którego wynika, że według zgodnego oświadczenia stron roboty budowlane przy wykonywaniu zbiornika wodnego zostały wykonane w 1999r. Słusznie też uznał, że sporna inwestycja nie jest urządzeniem melioracji wodnej szczegółowej, lecz obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, przed wykonaniem którego wymagane było uzyskanie przez inwestorów pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie inwestor nie ubiegał się o pozwolenie na budowę przedmiotowego zbiornika. Prawidłowo zatem organ stwierdził, że dla niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie ma przepis art. 48 Prawa budowlanego z 1994r., który stanowił, że organ nadzoru budowlanego, w przypadku wystąpienia samowoli budowlanej, wydaje nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż zarówno decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i decyzja Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w T. nie są obarczone żadną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, a zatem w przedmiotowej sprawie brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto Sąd stwierdza, że zarzuty skarżących nie dotyczą zaskarżonej decyzji w związku z tym nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę w przedmiocie stwierdzenia nieważności bada wyłącznie legalność zaskarżonej decyzji a nie kontroluje sprawy nakazu rozbiórki co do istoty. Odnosząc się do wniosku strony o dopuszczenie dowodu w postaci zeznań świadka Sąd stwierdza, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Procedura administracyjna przewiduje wyłącznie w oparciu o przepis art. 106 § 3, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca zatem wniosek skarżących nie mógł zostać uwzględniony. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa, skargę oddalił.