II SA/Wa 738/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Joanna Kube, Protokolant Bartosz Piwoński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2008 r. sprawy ze skargi P. N. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wyznaczenia na stanowisko służbowe w części dotyczącej zaszeregowania tego stanowiska do grupy uposażenia [...] oddala skargę Rozkazem personalnym Dowódcy Wojsk Lądowych Nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. P. N. z dniem 1 lipca 2004 r. został wyznaczony na stanowisko służbowe radcy prawnego w Oddziale Prawnym Dowództwa [...] Okręgu Wojskowego. W wymienionym rozkazie orzeczono, że na zajmowanym stanowisku służbowym ww. będzie przysługiwało uposażenie zasadnicze w stawce przewidzianej dla grupy uposażenia [...]. W dniu 8 września 2007 r. P. N. złożył wniosek do Ministra Obrony Narodowej o stwierdzenie nieważności powyższego rozkazu personalnego Dowódcy Wojsk Lądowych w części dotyczącej zaszeregowania stanowiska służbowego do grupy uposażenia. W uzasadnieniu wniosku skarżący podkreślił, że zaszeregowanie stanowiska służbowego radcy prawnego do grupy uposażenia [...] na poziomie starszego specjalisty, w sposób rażący narusza art. 224 ust 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.). Wskazał, że zgodnie z treścią tej regulacji prawnej, uposażenie radcy prawnego nie może być niższe niż uposażenie przewidziane dla stanowiska głównego specjalisty albo innego równorzędnego stanowiska służbowego. Minister Obrony Narodowej postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Dowódcy Wojsk Lądowych Nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r., a następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. odmówił stwierdzenia nieważności tego rozkazu personalnego w części odnoszącej się do określenia grupy uposażenia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że rozpatrując kwestię wynagradzania radców prawnych - żołnierzy zawodowych, należy zauważyć, że wysokość uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych na poszczególnych stanowiskach służbowych jest ustalana zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 78 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) i wskazana w wewnętrznym dokumencie organizacyjnym, tj. etacie jednostki wojskowej. Z tego względu określenie wysokości uposażenia zasadniczego można dokonać w oparciu o zapisy w etacie jednostki wojskowej, wskazujących wysokość uposażenia zasadniczego stanowisk głównych specjalistów lub równorzędnych. Zgodnie z zapisami zawartymi w obowiązującym od dnia 1 lipca 2004 r. etacie Dowództwa [...] Okręgu Wojskowego – stanowisko służbowe radcy prawnego w Oddziale Prawnym było zaszeregowane do stopnia etatowego podpułkownika i grupy uposażenia [...]. Nie występowały natomiast stanowiska służbowe głównych specjalistów. Wobec powyższego nie można bezpośrednio porównywać poziomu uposażeń przysługujących na stanowiskach służbowych radcy prawnego oraz głównego specjalisty. Stanowisko służbowe głównych specjalistów występuje na wyższych poziomach dowodzenia Siłami Zbrojnymi, tj. komórkach organizacyjnych Ministerstwa Obrony Narodowej, Sztabu Generalnego WP oraz w dowództwach Rodzajów Sił Zbrojnych oraz Dowództwie Operacyjnym Sił Zbrojnych i Inspektoracie Wsparcia Sił Zbrojnych. Są to stanowiska służbowe zaszeregowane do stopnia etatowego pułkownika oraz do grupy uposażenia [...]. Nie można mówić o naruszeniu art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, skoro w komponencie Sił Zbrojnych, w którym pełnił służbę oficer nie przewidziano samodzielnych stanowisk służbowych, na których wykonywanoby istotne dla potrzeb Sił Zbrojnych zadania, nazwanych "głównymi specjalistami". Ustawa o radcach prawnych wskazuje, że porównania wysokości uposażeń należy dokonywać w odniesieniu do stanowisk służbowych występujących w danym organie administracji, w którym radca prawny – żołnierz zawodowy pełni służbę. Oznacza to, że porównania można dokonać tylko w odniesieniu do stanowisk służbowych przewidzianych w dowództwie okręgu wojskowego, a nie w odniesieniu do wszystkich stanowisk służbowych przeznaczonych dla żołnierzy zawodowych występujących w Siłach Zbrojnych. Ponadto organ podkreślił, że art. 75 ustawy o radcach prawnych nie wyłącza w stosunku do radców prawnych przepisów pragmatyki wojskowej, regulujących problematykę usytuowania stanowisk służbowych w strukturze organizacyjnej Sił Zbrojnych, a w szczególności ich zaszeregowania do stopnia etatowego, a także przyjętego dla danego stanowiska służbowego odpowiedzialności i zakresu zadań. Organ zaznaczył, że zaszeregowanie stanowiska służbowego Szefa Oddziału Prawnego do stopnia etatowego "pułkownika" oraz grupy uposażenia [...] wynika z faktu, iż pełni on w stosunku do radców prawnych – funkcję koordynatora. P. N. w stosunku do decyzji złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którym zarzucił rażące naruszenie art. 224 ustawy o radcach prawnych, oraz art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Minister Obrony Narodowej decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2008 r., na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego po rozpoznaniu wniosku P. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją Ministra Obrony Narodowej Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Dowódcy Wojsk Lądowych Nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r., dotyczącą wyznaczenia oficera na stanowisko służbowe, w części dotyczącej grupy uposażenia, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie czy decyzja podlegająca kontroli dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jedną z przesłanek jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, zaś rażące naruszenie prawa występuje wtedy, gdy zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu prawa. W sytuacji gdy ocena naruszenia prawa opiera się na wykładni przepisów prawa, nie można uznać, iż kontrolowane orzeczenie narusza prawo w stopniu rażącym. Rażące naruszenie prawa jest bowiem wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w stosowaniu przepisu prawa. Dalej organ wskazał, że w strukturze organizacyjnej Dowództwa [...] Okręgu Wojskowego nie występuje stanowisko służbowe głównego specjalisty. Stanowiska głównych specjalistów występują na wyższych szczeblach dowodzenia i zaszeregowane są do stopnia etatowego pułkownika i grupy uposażenia [...]. W sytuacji gdy w danej jednostce organizacyjnej nie występuje stanowisko służbowe głównego specjalisty, stwierdzić należy, że ustalona wysokość uposażenia radcy prawnego w sposób oczywisty i bezsprzeczny nie odpowiada wysokości uposażenia przewidzianego dla głównego specjalisty. Ustalenie stanowiska równorzędnego stanowisku głównego specjalisty będzie zawsze kwestią uznaniową w odniesieniu do stanowiska głównego specjalisty, a nie wprost wynikającą z przepisów prawa. W konkluzji uzasadnienia organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka opisana w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów. Decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i rażąco niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 224 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.) oraz naruszenie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezałatwienie sprawy mając na względzie słuszny interes obywatela, art. 77 § 1 kpa. Zarzucił ponadto naruszenie art. 12 kpa oraz 35 § 3 kpa, poprzez załatwienie sprawy z rażącym przekroczeniem ustawowych terminów, art. 56 kpa poprzez niepowiadomienie strony o terminie zwłoki . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznawania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. –Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych – art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 , poz. 1071 ze zm.). Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 § 1 kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (art. 157 kpa). Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 kpa. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność na charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. Pozytywna decyzja organu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie mogłaby zapaść tylko w sytuacji, kiedy organ stwierdziłby, że rozkaz personalny Dowódcy Wojsk Lądowych Nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. wyznaczający P. N. na stanowisko radcy prawnego w Oddziale Prawnym Dowództwa [...] Okręgu Wojskowego, została podjęta w okolicznościach określonych przepisami art. 156 § 1 kpa. O tym czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i zakres wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa poprzez proste ich zestawienie ze sobą (Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz – J. Borkowski, J. Jendrośka , R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa, 1985 s. 237, por także Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz – B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck – Warszawa 1996, s. 716-721). Nie chodzi w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ zatrudnienia nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny jak i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Dokonując konkluzji powyższych wywodów należy podkreślić, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Tylko rażące naruszenie prawa może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony. Na gruncie niniejszej sprawy nie można jednak mówić o istnieniu tego rodzaju podstaw. Zgodnie z obowiązującym w dacie wydania rozkazu personalnego art. 75 cyt. ustawy o radcach prawnych – stosunek służbowy oraz wynikające z niego prawa i obowiązki radców prawnych będących żołnierzami w czynnej służbie wojskowej, w zakresie określonym ustawą o radcach prawnych będących żołnierzami – określają przepisy odrębnych ustaw. Zatem ustawa o radcach prawnych reguluje tryb pełnienia służby przez radców prawnych - żołnierzy zawodowych w takich obszarach jak: zakres świadczonej pracy, zasady podległości służbowej, możliwości świadczenia pracy poza stosunkiem służbowym zawodowej służby wojskowej, czasu służby, a także wysokości otrzymywanego uposażenia. W tym ostatnim aspekcie wskazać należy, że zgodnie z art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych – radca prawny wykonujący zawód na podstawie stosunku pracy ma prawo do wynagrodzenia i innych świadczeń określonych w układzie zbiorowym pracy lub w przepisach o wynagradzaniu pracowników, obowiązujących w jednostce organizacyjnej zatrudniającej radcę prawnego. Rozstrzygnięcie w części przyznającej P. N. uposażenie zasadnicze w stawce przewidzianej dla grupy uposażenia [...], mogłoby zostać wzruszone tylko wówczas, gdyby zostało skutecznie wykazane, że zostało ono podjęte z rażącym naruszeniem prawa. Należy podkreślić, że zarówno ustawa o radcach prawnych jak i ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz inne akty normatywne odnoszące się do żołnierzy zawodowych, nie wskazują które stanowiska służbowe należy uznać za równorzędne ze stanowiskiem głównego specjalisty. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że ustalenie stanowiska równorzędnego ze stanowiskiem służbowym radcy prawnego, wymagało dokonania wykładni prawa, ponieważ nie wynikało wprost z przepisów prawa. Dokonanie ustalenia stanowiska równorzędnego ze stanowiskiem służbowym radcy prawnego mogło nastąpić w wyniku analizy szeregu czynników opisujących dane stanowisko służbowe występujące w strukturze Dowództwa [...] Okręgu Wojskowego. Wobec tego trudno zgodzić się ze skarżącym, że przy wydaniu tego rozkazu personalnego doszło do rażącego naruszenia prawa o ile w ogóle można tu mówić o jakimkolwiek jego naruszeniu. Dlatego wniosek o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] czerwca 2004 r. Dowódcy Wojsk Lądowych, wyznaczający P. N. na stanowisko służbowe radcy prawnego w Oddziale Prawnym Dowództwa [...] Okręgu Wojskowego w części orzeczenia, że ww. będzie przysługiwało uposażenie zasadnicze w stawce przewidzianej dla grupy uposażenia [...], z uwagi na rażące naruszenie prawa należało uznać za nieuzasadniony. Organy orzekające w sprawie dokonały właściwej analizy całości sprawy i prawidłowo odmówiły stwierdzenia nieważności przedmiotowego wypowiedzenia. Decyzja ta nie zawiera wad, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności przez zastosowanie art. 156 § 1 kpa. Została ona wydana przez właściwy organ, skierowano ją do właściwej strony postępowania, opiera `się na istniejącej podstawie prawnej (przy jej wydaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa), nadaje się do wykonania, a jej wykonalność nie powoduje czynu zagrożonego karą, nie zawiera także wad powodujących jej nieważność z mocy przepisów prawa. Wymaga podkreślenia, że jedynie wady tkwiące w samej decyzji dają podstawę do zastosowania powyższej regulacji. W takim stanie sprawy wszelkie zarzuty podniesione w skardze należało uznać za bezpodstawne. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.