I SA/Ol 317/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ryszard Maliszewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Piskozub, Sędzia WSA Wojciech Czajkowski, Protokolant Lidia Wachowska, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 25 września 2008 r. sprawy ze skargi D. H. na decyzję Dyrektora Warmińsko – Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie: przyznania płatności do gruntów rolnych na 2007 r. uchyla zaskarżoną decyzję, w części dotyczącej odmowy przyznania płatności uzupełniającej do gruntów rolnych w zakresie upraw podstawowych oraz w tej części decyzję organu I instancji. Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia "[...]" o przyznaniu D.H. płatności do gruntów rolnych na rok 2007 w wysokości 7493,27 zł. Z akt administracyjnych wynika, że 15 maja 2007r. D.H. złożył wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2007 rok. W piśmie z dnia 22 października 2007r. zwrócił się z prośbą do organu o dokonanie zmiany grupy upraw z JPO na UPO w złożonym wniosku o przyznanie płatności z powodu omyłkowego wpisania grupy upraw (na działce 325/2 faktycznie posiany był owies 24,85 ha). Przesłuchani przez organ świadkowie potwierdzili fakt zasiania owsa na zadeklarowanych działkach. Po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia "[...]" przyznał D.H. płatności do gruntów rolnych na rok 2007 w wysokości 7493,27 zł, w tym: z tytułu jednolitej płatności obszarowej (JPO) w wysokości 7493,27 zł. Organ uwzględnił w całości żądanie strony w odniesieniu do deklarowanej powierzchni w zakresie grupy upraw JPO, natomiast nie stwierdził podstaw do zmiany grupy upraw JPO na UPO. Organ wyjaśnił, że wnioskodawca miał możliwość złożenia zmiany do przedmiotowego wniosku, w której zadeklarowałby grupę upraw zgodnie z faktycznym żądaniem, do dnia 31.05.2007r. o ile nie został poinformowany w nieprawidłowościach we wniosku lub powiadomiony o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu oraz gdy taka kontrola na miejscu stwierdzi nieprawidłowości. Podstawą prawną rozstrzygnięcia był art. 7 ust. 1, art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz art. 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21.04.2004r. ustanawiającym szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników. Od powyższej decyzji D.H. wniósł odwołanie podnosząc, iż została mu przyznana jednolita płatność obszarowa, która została zaniżona. Bowiem grunty były zasiane owsem i zgodnie z przepisami ustawy powinna zostać przyznana większa kwota płatności. Zaniżona kwota płatności została naliczona w wyniku błędu symboliki JPO zamiast UPO. Błąd ten został wyjaśniony w ARiMR w B. oraz poparty dowodami. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w związku z wejściem w życie w dniu 27 lutego 2007r. ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zmienione zostały zasady przyznawania płatności do gruntów rolnych w roku 2007, polegające na przyznawaniu płatności do grupy upraw, w tym m.in. do jednolitej płatności obszarowej (JPO) i płatności uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO). Zatem beneficjent składając wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 zobowiązany był zapoznać się z zasadami ich przyznawania. Wyjaśnienia dotyczące symboli grup upraw przedstawione zostały na s. 4 wniosku, w Sekcji IX – Objaśnienia oraz w instrukcji wypełniania wniosku (s. 1 i 5), która została doręczona wnioskodawcy wraz ze wnioskiem. Ponadto organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. wniosek powinien zawierać m.in. żądanie, którego treść wyznacza przedmiot postępowania. Natomiast organ nie jest uprawniony do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony. W przedmiotowej sprawie wnioskodawca w złożonym wniosku w dniu 15 maja 2007r. ubiegał się o przyznanie płatności do grupy upraw JPO na powierzchnię 24,85 ha. Żądanie strony zostało uwzględnione w całości w tym zakresie przez organ I instancji. Natomiast organy nie mogły zmienić grupy upraw z JPO na UPO. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 1 oraz ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21.04.2004r. ustanawiającym szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników zmiany we wnioskach mogą być dokonywane w terminie do 31 maja 2007r. Tymczasem pismo wnioskodawcy z prośbą o zmianę wpłynęło do organu 22 października 2007r. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo naliczył wysokość przysługujących wnioskodawcy środków finansowych zgodnie z deklaracją przedstawioną we wniosku z dnia 15 maja 2007r. Organ I instancji nie mógł wziąć pod uwagę prośby strony dotyczącej zmiany grupy upraw, zawartej w piśmie z dnia 22 października 2007r., gdyż została wniesiona po 31 maja 2007r. Na powyższą decyzję D.H. wniósł skargę. W uzasadnieniu podniósł, że została mu przyznana płatność na 2007 rok z tytułu jednolitej płatności obszarowej, mimo że w październiku 2007r. zgłosił pomyłkę i prosił o zmianę grupy upraw z JPO na UPO. Na działce, której dotyczyła pomyłka w oznaczeniu, faktycznie posiany był owies, co zostało potwierdzone przez świadków. Skarżący wyjaśnił, że nie zdążył w terminie do 31 maja 2007r. złożyć wniosku o zmianę grupy upraw z JPO na UPO, gdyż nie wiedział o nieprawidłowo wypełnionym wniosku. Wypełnienie przedmiotowego wniosku sprawiło mu znaczną trudność z powodu jego skomplikowania i niedostatecznego przeszkolenia w zakresie wypełniania wniosku Przez niezamierzony błąd został pokrzywdzony, gdyż otrzymał płatność niższą o 10 000 zł. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ponadto organ wyjaśnił, że skarżący w sposób wyraźny wystąpił o przyznanie płatności do grupy upraw JPO i w tym zakresie jego żądanie zostało w całości uwzględnione. Natomiast nie istniały podstawy do uwzględnienia wskazanych przez skarżącego po dniu 31 maja 2007r. zmian dotyczących treści wniosku i zakwalifikowania ich jako skutku tzw. błędu oczywistego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy zauważyć, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej obejmującą m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne na podstawie art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a. ), które oceniane są z punktu widzenia ich legalności, a więc zgodności z prawem, zarówno materialnym jak i formalnym. W niniejszej sprawie, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, narusza prawo procesowe w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz.U. nr 35, poz. 217 ze zm.) – zwanej dalej ustawą o płatnościach, płatności obszarowe są przyznawane na wniosek rolnika. Wniosek o przyznanie powyższych płatności powinien zostać złożony w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Termin ten nie podlega przywróceniu (art. 18 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach). W przedmiotowej sprawie skarżący złożył w terminie wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2007 rok, tj. w dniu 15 maja 2007r. We wniosku zadeklarował powierzchnię 24,85 ha, w stosunku do której ubiegał się o przyznanie płatności. Na zadeklarowanej powierzchni skarżący uprawiał owies. We wniosku skarżący nie wpisał grupy upraw –owies, a wskazał tylko ogólnie powierzchnię działki rolnej. W piśmie z dnia 22 października 2007r. zwrócił się z prośbą do organu o uwzględnienie faktu, że na deklarowanej powierzchni działki rolnej uprawiał owies. Należy zauważyć, że do postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a., chyba że przepisy ustawy o płatnościach stanowią inaczej (art. 3 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy o płatnościach). Zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. podanie wnoszone do organu powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Należy pamiętać, że treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. W przypadku wątpliwości co do treści żądania, organ powinien podjąć ustalenia w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której żądanie pochodzi. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów obu instancji, że skarżący naruszył treść art. 15 ust. 1 oraz ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21.04.2004r. ustanawiającym szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników zmiany we wnioskach mogą być dokonywane w terminie do 31 maja 2007r. Wniosek o przyznanie płatności na rok 2007 wpłynął do organu I instancji 15 maja 2007r. Został on złożony na urzędowym formularzu. Skarżący zakreślił w tym formularzu, że dotyczy on jednolitej płatności obszarowej i płatności uzupełniającej do powierzchni. Natomiast w pkt VII formularza "oświadczenia o sposobie wykorzystania działek rolnych" w rubryce grupa upraw zamiast wpisać uprawy – "owies" wpisał "JPO". Z tego wynikało, że przedmiotowy wniosek nie został przez skarżącego wypełniony prawidłowo. W związku z tym nie mógł on być właściwie rozpoznany. Przyjęcie i rozstrzygnięcie wniosku o przyznanie płatności, który nie zawierał niezbędnych danych dotyczących upraw podstawnych, oznacza iż nie było podstaw do subsumcji powołanych prze organy obu instancji przepisów prawa materialnego do tak ustalonego stanu faktycznego. Za niedopuszczalną należy uznać praktykę przyjmowania i rozstrzygania o przyznanie płatności, na podstawie wniosku, który nie zawierał niezbędnych danych faktycznych, koniecznych do subsumcji przepisów prawa materialnego. Za nieprawidłową również należy również uznać praktykę przyjmowania wniosków, które w pkt VII formularza "oświadczenia o sposobie wykorzystania działek rolnych" zawierają ocenę prawna wniosku w tym przypadku "JPO", zamiast wpisania konkretnych upraw. Nie do rolnika należy bowiem subsumcja przepisów prawa materialnego odnośnie stanu faktycznego. Wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych powinien bowiem zawierać dane dotyczące ilości działek rolnych, ich powierzchni i rodzajów użytków. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2006r., II OSK 1004/05, Lex nr 266429). W przedmiotowej sprawie organy nie wyjaśniły jaka była treść żądania skarżącego odnośnie przyznania płatności do gruntów na rok 2007. Skarżącemu została przyznana w drodze decyzji jedynie jednolita płatność obszarowa (JPO). Natomiast organy nie wzięły pod uwagę, że na gruntach zadeklarowanych do przyznania płatności uprawniany był owies, w stosunku do którego skarżący chciał otrzymać uzupełniającą płatność obszarową (UPO). W tej sytuacji należy stwierdzić, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji zostały naruszone przepisy art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zgodnie bowiem z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, zawartymi w art. 7 i art. 9 k.p.a., w toku postępowania organy stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także organy są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Zatem brak ustalenia przez organy rzeczywistej woli skarżącego w sprawie przyznania płatności bezpośrednich należy uznać za naruszenie powyższych zasad ogólnych. Sąd pierwszej instancji, w przypadku uwzględnienia skargi na ostateczną decyzję, jest uprawniony wydać orzeczenia przewidziane w art. 145 § 1 p.p.s.a. nie tylko w stosunku do zaskarżonej decyzji, lecz również powinien objąć zakresem orzekania decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji, jeżeli jest ona obarczona wadami przewidzianymi w tym przepisie (II FSK 603/06 wyrok NSA W-wa 2007.04.19 LEX nr 354653). Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Organy administracyjne są obowiązane rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, w tym również co do konieczności prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny może stanowić podstawą subsumcji prawa materialnego. Mając na uwadze wyżej przedstawione okoliczności sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.