II SA/Gl 482/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant referent Katarzyna Wajs po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2008 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega wykonaniu w całości, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł (słownie : [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. R. B. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o sprawdzenie legalności ogrodzeń zbudowanych wzdłuż ulicy [...] w R. Jednym ze wskazanych było ogrodzenie działki [...] należącej do J. S. Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania zostały przeprowadzone oględziny działki. Z akt sprawy wynika, że działka nr [...] położona jest w gminie G. Działka ta sąsiaduje z działką nr [...], będącą w posiadaniu samoistnym gminy i oznaczoną w ewidencji jako droga dojazdowa. Decyzją z dnia [...] r. małżonkowie S. uzyskali pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego, dotyczyło ono jednak działki oznaczonej numerem [...]. W wyniku przeprowadzonych oględzin ustalono, że na działce nr [...] od strony działki drogowej [...] znajduje się ogrodzenie z siatki na słupkach zabetonowanych w gruncie. Ogrodzenie wykonano w okresie od [...] do [...] r. Jego wysokość wynosi 1,5 m. Organ nadzoru budowlanego zwrócił się do Wójta gminy o udzielenie informacji, czy w roku [...] droga posiadała ustalone linie rozgraniczające i czy w ówcześnie obowiązującym planie istniały wymagania dotyczące sytuowania ogrodzeń. Wójt poinformował, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy G. nr [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] r., nr [...]), w roku [...] dla jednostki "O" Komunikacja nie były przewidziane dla dróg gminnych i lokalnych linie rozgraniczające pod budowę ogrodzeń. Jak natomiast wynika z materiału sprawy, aktualnie obowiązuje w gminie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Gminy G. nr [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] r., nr [...], poz. [...]). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie w sprawie określenia obowiązków, jakie winien wykonać inwestor w celu doprowadzenia ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem. Jako inwestorzy wskazani zostali B. S. i J. S., jednak decyzja nie została doręczone B. S. Została ona natomiast doręczona R. B. W uzasadnieniu decyzji podano, ze postępowanie było prowadzone z urzędu. Inwestor nie posiada dokumentacji związanej z budową ogrodzenia. Działka nr [...] stanowi drogę dojazdową i nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Uznano, że ogrodzenia wybudowane w roku [...] nie naruszało ówczesnego planu zagospodarowania przestrzennego, nie przewidywał on bowiem dla dróg gminnych i lokalnych linii rozgraniczających dla budowy ogrodzeń. Ze względu na samowolę zasadne zatem było prowadzenie postępowania, brak jest jednak podstaw do formułowania wniosków w oparciu o przepis art. 51 prawa budowlanego, co uzasadnia umorzenie postępowania. Odwołanie od tej decyzji złożył R. B. Podniósł w nim, że organ nadzoru budowlanego prowadził postępowanie w stosunku do zbudowanego przez niego ogrodzenia działek [...] i [...] od strony działki drogowej i nakazał jego rozbiórkę. R. B. zwrócił się zatem o wyjaśnienie z jakich powodów postępowanie względem sąsiada zostało umorzone natomiast jemu nakazano rozbiórkę całości. Nakazując rozbiórkę organ nie uwzględnił w decyzji zarzutu, że działka drogowa nie posiada linii rozgraniczających, natomiast w decyzji dotyczącej ogrodzenia działki J. S. pojawia się twierdzenie, że droga nie posiada linii rozgraniczających. Stanowiska te są wzajemnie sprzeczne. Zwrócono się w związku z tym o łączne rozpoznanie spraw dotyczących obu ogrodzeń. Po rozpatrzeniu tego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z dnia [...] r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że naruszona została zasada równości stron wobec prawa, albowiem w podobnych okolicznościach kazano rozebrać ogrodzenie innej działki. Uznano, że działka nr [...] będąca we władaniu gminy, jest miejscem publicznym w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego. Wzniesione ogrodzenie jest zatem samowolą budowlaną, albowiem powstało bez wymaganego zgłoszenia. Dla usunięcia skutków samowoli organ winien zatem uwzględnić okoliczności faktyczne i prawne, w tym regulacje prawne, istniejące w dacie orzekania. Podniesiono również, że w chwili obecnej właściciele działek przyległych do działki drogowej nie mają prawnie uregulowanego dojazdu do drogi publicznej o odpowiedniej szerokości. Jednocześnie uznano, że budowa ogrodzeń, poprzez zawężenie przejazdu, naruszyła interes prawny wszystkich właścicieli działek położonych wzdłuż drogi, wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego (zapewnienie dostępu do drogi publicznej). W skardze do sądu administracyjnego J. S. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że przedmiotowa działka drogowa stanowi "inne miejsce publiczne". Zgłoszenia wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg publicznych. Działka nr [...] nie ma statusu drogi publicznej, nie istniał zatem obowiązek zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że działka ta, jako droga ogólnie dostępna jest innym miejscem publicznym. Jeżeli obowiązek dokonania zgłoszenia dotyczy ogrodzeń wznoszonych od strony dróg publicznych, to nie jest dopuszczalne rozszerzanie tego obowiązku na inne drogi, poprzez zakwalifikowanie ich do kategorii "miejsc publicznych" W tym zakresie powołano się na argumentację przedstawioną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. II OSK 675/2005. Jako wadliwe oceniono również stanowisko organu co do konieczności stosowania aktualnie obowiązującego planu zagospodarowani przestrzennego, albowiem budowa była w roku [...] legalna i nie naruszała planu miejscowego. W końcu zaznaczono, że stan faktyczny sprawy dotyczącej ogrodzenia wykonanego przez R. B. jest odmienny od stanu istniejącego w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swojej dotychczasowe stanowisko o nielegalności wzniesionego ogrodzenia i przedwczesności umorzenia postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Skarga wniesiona do sądu musiała odnieść skutek, jakkolwiek zasadniczo z innych względów, niż podnoszone w skardze. Zgodnie z art. 124 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. Postępowanie odwoławcze uruchamiane jest zatem zawsze na wniosek, który dodatkowo może pochodzić wyłącznie od strony postępowania. Krąg stron postępowania wyznacza art. 28 k.p.a., posługujący się przesłanką interesu prawnego jako kryterium legitymacji – stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego postępowanie dotyczy. O statusie osoby w postępowaniu administracyjnym nie decyduje zatem faktyczne dopuszczenie do czynności procesowych, stroną nie jest ten, kto faktycznie bierze udział, lecz ten, czyjego interesu prawnego postępowanie dotyczy. Tylko taka osoba w konsekwencji może wnieść odwołanie od decyzji. Rozumienie interesu prawnego jest ugruntowane, przez interes prawny rozumie się przysługujący podmiotowi, z mocy przepisów prawa, zakres uprawnień i obowiązków. Interesu prawnego dotyczy postępowanie, którego wyniki ingerują w te uprawnienia i obowiązki. W niniejszej sprawie organy prowadziły postępowanie z udziałem R. B., który następnie wniósł odwołanie. Odwołanie to zostało rozpoznane. Organ odwoławczy przyjął, że interes prawny wnoszącego odwołanie konstytuuje przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm). Przepis ten przewiduje, że obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób określony w przepisach oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m. in. poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Na tej podstawie przyjęto, że postępowanie dotyczy interesu prawnego wszystkich właścicieli działek położonych wzdłuż działki nr [...], w tym osoby wnoszącej odwołanie. W ocenie Sądu stanowisko organu w sprawie legitymacji prawnej do udziału w przedmiotowym postępowaniu nie jest trafne. Konieczność zapewnienia w sferze oddziaływania obiektu osobom trzecim dostępu do drogi publicznej może dotyczyć tylko sytuacji, gdy dostęp ten ma charakter prawny, nie faktyczny. Nie można wymagać od inwestora aby projektując obiekt uwzględniał i zapewniał dostęp do drogi publicznej osobom, które nie mają np. żadnego tytułu do gruntów, po jakich przejeżdżają lub planują przejeżdżać. Nie można także uznać, że z powodu faktycznego wykorzystywania jakiegoś terenu dla dojazdu, osoba dojeżdżająca ma tytuł do domagania się honorowania i zabezpieczenia jej tego dojazdu. Źródłem roszczeń w tym zakresie nie jest stan faktyczny, lecz prawny, wówczas można mówić o interesie prawnym w sprawie. Właściciele działek przyległych do działki drogowej takiego interesu nie mają, nie mogą bowiem wykazać, że oprócz faktycznego korzystania z działki dojazdowej, posiadają jakieś uprawnienie w tym zakresie, skoro działka nie jest drogą publiczną. Jakkolwiek zatem przedmiot postępowania może dotyczyć ich interesów faktycznych, to w przekonaniu Sądu, nie odnosi się do sfery ich uprawnień, tych bowiem w stosunku do danej działki nie mają. Przyjęte stanowisko każe uznać w konsekwencji, że osoba, która wniosła odwołanie nie była stroną postępowania. Organ odwoławczy rozpoznał zatem odwołaniem które nie pochodziło od strony i w konsekwencji uchylił decyzję w sytuacji braku odwołania. Okoliczność ta stanowi przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji, wskazaną w art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Prowadząc postępowanie organ odwoławczy uwzględni przedstawione stanowisko Sądu i rozstrzygnie o losie postępowania odwoławczego. Ze względu na fakt, że ustalenie legitymacji prawnej do złożenia odwołania wymaga analizy stanu faktycznego i prawnego, właściwą forma zakończenia postępowania administracyjnego będzie umorzenie, nie zaś postanowienie o niedopuszczalności odwołania. Uwzględniając podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 powołanej ustawy.