III SA/Gl 614/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Kupiec, Asesor WSA Krzysztof Targoński (spr.), Protokolant St. sekr. sąd. Anna Charchuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2008 r. przy udziale - sprawy ze skargi Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w C. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie egzekucji należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej oddala skargę. Dyrektor Izby Skarbowej w [...] postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami ) oraz art. 17 § 1, art. 18, art. 23 § 1 i § 4 pkt 1, a także art. 29 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity z 2005 r. Dz. U. Nr 229, poz. 1954 z późniejszymi zmianami, dalej w skrócie ustawa egzekucyjna), po rozpatrzeniu zażalenia, wniesionego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział Wojewódzki w [...] na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...] r. nr [...], w sprawie zwrotu tytułów wykonawczych z dnia [...] r. nr od [...] do [...] wystawionych wobec G. W., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że wierzyciel tj. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział Wojewódzki w [...] wystawił wobec G. W. tytuły wykonawcze obejmujące zaległości z tytułu niezapłaconych składek na fundusz pracy i gwarantowanych świadczeń pracowniczych za miesiące: [...] r. oraz od [...] r. do [...] r. Pismem nr [...] [...] (bez daty) wierzyciel przekazał Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w [...] tytuły wykonawcze celem wszczęcie postępowania egzekucyjnego z ruchomości (samochodów) zobowiązanego. Postanowieniem z dnia [...] r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] zwrócił tytuły wykonawcze wierzycielowi na podstawie art. 29 § 2 w związku z art. 27 § 1 pkt 10 ustawy egzekucyjnej. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że w myśl art. 26 § 4 ustawy egzekucyjnej jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, to z urzędu przystępuje do egzekucji na podstawie przez siebie wystawionego tytułu wykonawczego. Natomiast zgodnie z art. 29 § 2 cyt. ustawy jeżeli tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i § 2 tej ustawy (w tej sprawie pkt 10 art. 27 § 1), to niedopuszczalne jest kierowanie tytułów wykonawczych do realizacji innemu organowi egzekucyjnemu bez uprzedniego wszczęcia postępowania egzekucyjnego i podjęcia próby wyegzekwowania należności we własnym zakresie, w ramach posiadanych uprawnień. Wspierając swoje stanowisko powołał się na przepis § 6 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2001 r. Nr 137, poz. 1541 ze zm., dalej w skrócie rozporządzenie wykonawcze), który stanowi, że jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie, ale prowadzona przez niego egzekucja okazała się w całości lub części bezskuteczna, niezwłocznie kieruje tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W zażaleniu na to postanowienie wierzyciel podniósł, iż w związku z brakiem składników majątkowych, co do których Dyrektor Oddziału mógłby wdrożyć postępowanie egzekucyjne, wierzyciel na podstawie art. 26 ustawy egzekucyjnej skierował wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego do Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z ruchomości w postaci samochodów wskazanych w piśmie zobowiązanego z dnia [...] r. Wierzyciel uznał za niedopuszczalne wydawanie przez naczelników urzędów skarbowych postanowień o odmowie wszczęcia postępowania egzekucyjnego i zwrocie tytułów wykonawczych z uwagi na niepodjęcie przez wierzyciela, będącego jednocześnie organem egzekucyjnym, postępowania egzekucyjnego. Powołał się przy tym na pismo Ministerstwa Finansów z dnia 7 kwietnia 2005 r., znak SP2-218/033-60/531/05/DO skierowane do wszystkich Dyrektorów Izb Skarbowych, zgodnie z którym jeżeli wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym nie jest znany znajdujący się na terenie jego działania majątek zobowiązanego, z którego może prowadzić postępowanie egzekucyjne, to w takim przypadku wierzyciel nie podejmuje działań egzekucyjnych we własnym zakresie, lecz kieruje tytuły wykonawcze do właściwego Naczelnika Urzędu Skarbowego. Prawidłowość postępowania wierzyciela potwierdza także pismo Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach z dnia [...] r., znak [...]. Następnie wywiódł, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] w tej sprawie po otrzymaniu tytułu wykonawczego zobowiązany był do nadania mu klauzuli o skierowaniu do egzekucji. Na koniec podkreślił, że wierzyciel wskazał majątek ruchomy, w stosunku do którego Dyrektor Oddziału nie jest uprawniony do prowadzenia egzekucji. Zaskarżonym tu postanowieniem z dnia [...] r. Dyrektor Izby Skarbowej w [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 19 § 4 ustawy egzekucyjnej Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem egzekucyjnym uprawnionym do prowadzenia egzekucji należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Organ ten posiada ograniczone, ale jednak dające niewątpliwie możliwości stosowania określonych środków egzekucyjnych takich jak egzekucja z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz rachunków bankowych. Uszczegółowieniem pewnego podziału kompetencji między organami egzekucyjnymi jest przepis § 6 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego z dnia 22 listopada 2001 r., który stanowi, że jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie, ale prowadzona przez niego egzekucja okazała się w całości lub w części bezskuteczna, niezwłocznie kieruje tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Opisana powyżej dyspozycja wraz z zapisem ust. 2 tegoż § 6 cytowanego rozporządzenia, który obliguje wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym do stosowania bezzwłocznie środka egzekucyjnego, wskazuje w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, iż organem właściwym do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w zakresie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń pracowniczych jest wyłącznie Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Tym samym organ ten przed przystąpieniem do egzekucji jest właściwy do nadania klauzuli o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej i dokonania stosownych czynności egzekucyjnych. Dopiero zaistniała w toku wszczętego i prowadzonego postępowania egzekucyjnego przesłanka bezskuteczności uprawnia ten organ egzekucyjny do przekazania tytułu wykonawczego do właściwego naczelnika urzędu skarbowego celem dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Organ odwoławczy nie kwestionował faktu, iż naczelnik urzędu skarbowego jest także organem uprawnionym do egzekwowania tego rodzaju należności, jednak dopiero po wykorzystaniu przez Dyrektora ZUS Oddziału Wojewódzkiego przysługujących mu uprawnień i wykazaniu, że prowadzona przez ten organ egzekucyjny egzekucja stała się bezskuteczna. Dyrektor Izby Skarbowej zauważył, że w analizowanej sprawie zobowiązany skierował do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych pismo, w którym powiadomił wierzyciela o swojej trudnej sytuacji finansowej jak i o dokonanych zajęciach ruchomości w postaci 7 samochodów przez Komornika Sądowego Rewiru [...] przy Sądzie Rejonowym w S., który prowadzi egzekucję wobec zobowiązanego na rzecz jego kontrahentów. Komornik zajął powyższe samochody i wyznaczył terminy ich licytacji, a pozostające w leasingu 2 samochody nie mogą podlegać zajęciu, bowiem stanowią własność leasingodawcy. Zwrócił uwagę, że G. W. prowadząc działalność gospodarczą z pewnością posiada rachunek bankowy oraz wykonuje usługi na rzecz swoich kontrahentów, tym samym posiada u nich wierzytelności. O udzielenie tego rodzaju informacji, Dyrektor ZUS działając jako organ egzekucyjny, mógł się zwrócić do zobowiązanego na podstawie art. 36 ustawy egzekucyjnej. Dyrektor Izby Skarbowej wskazał, iż z przedmiotowych akt sprawy jednoznacznie wynika, że wierzyciel nie wykorzystał przewidzianych prawem możliwości dochodzenia należności w ramach prowadzonego przez własny organ egzekucyjny postępowania egzekucyjnego ( brak w tytułach wykonawczych klauzuli o skierowaniu ich do egzekucji administracyjnej ) i podjęcia stosownych czynności egzekucyjnych. W związku z tym Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] zasadnie zwrócił przekazane mu tytuły wykonawcze. Organ nadzoru wyjaśnił również, iż przywołane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział Wojewódzki w [...] pismo Ministerstwa Finansów Departamentu Systemu Podatkowego w żaden sposób nie zakazuje badania przez organy egzekucyjne swej właściwości rzeczowej czy miejscowej. Pismo wskazuje jedynie na niedopuszczalność wydania przez naczelników urzędów skarbowych postanowień o zwrocie tytułów wykonawczych w trybie art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i odmowie tym samym wszczęcia postępowania egzekucyjnego z uwagi na niepodjęcie przez wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym czynności zmierzających do ustalenia składników majątkowych zobowiązanego. Nie znaczy to jednak, że naczelnik urzędu skarbowego ma obowiązek przyjąć do realizacji tytuły wykonawcze również wtedy, gdy wierzyciel narusza obowiązujące przepisy, przekazując je do realizacji. Zdaniem organu odwoławczego skoro Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest na mocy art. 19 § 4 ustawy egzekucyjnej organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji, to zastosowanie ma tryb postępowania wskazany w § 6 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego, gdyż wskazany przepis dotyczy sytuacji, gdy prowadzona egzekucja okazała się bezskuteczna. Tak więc dopiero wystąpienie przesłanki bezskuteczności prowadzonego postępowania egzekucyjnego uprawnia organ egzekucyjny do przekazania tytułu wykonawczego właściwemu naczelnikowi urzędu skarbowego. Dyrektor Izby Skarbowej wyraził pogląd, że jeżeli ustawodawca przyznał uprawnienia do prowadzenia postępowania egzekucyjnego innym, niż naczelnik urzędu skarbowego organom, to intencją tego było, by wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym podjął postępowanie we własnym zakresie i wykorzystał przyznane mu uprawnienia. Dopiero, gdy prowadzona przez niego egzekucja okaże się bezskuteczna, może przekazać tytuły do realizacji właściwemu naczelnikowi urzędu skarbowego. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zawiera przepisów, które pozwalałyby wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym zwolnić się od obowiązku prowadzenia egzekucji i które jednocześnie nakładałyby ten obowiązek na inny organ egzekucyjny (wyrok WSA w Krakowie, sygnatura akt I Sa/Kr 1100/03 ). W skardze na powyższe postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział Wojewódzki w [...] wniósł o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę podniesiono, że zaskarżone postanowienie jest błędne i niezgodne z obowiązującym prawem. Rozwijając ten wątek wskazano w szczególności, że prowadzenie egzekucji przez Dyrektora ZUS było niecelowe z uwagi na prowadzoną już egzekucję sądową w toku, której dokonano zajęcia należących do zobowiązanego ruchomości. O tym fakcie Dyrektor ZUS powziął wiadomość przed skierowaniem sprawy do egzekucji administracyjnej. Wierzyciel mógł zatem przyjąć, że dłużnik nie posiada środków w oparciu, o które Dyrektor ZUS działając jako administracyjny organ egzekucyjny, mógłby zaspokoić wierzytelność wynikającą z ubezpieczenia społecznego. W takiej sytuacji skierowanie tytułu wykonawczego do właściwego naczelnika urzędu skarbowego było uzasadnione i miało umocowanie w przepisie ust. 3 § 6 rozporządzenia wykonawczego. Możliwości zastosowania tego przepisy nie wyklucza powołany przez organ odwoławczy § 6 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego. Podkreślono, że dokonane stanowisko organów skarbowych ograniczyły się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że Dyrektor ZUS nie podjął działań w ramach kompetencji określonych w art. 19 § 4 ustawy egzekucyjnej. Nie wykazano przy tym, że egzekucja prowadzona w ramach kompetencji posiadanych przez Dyrektora Oddziału ZUS mogła być w ogóle skuteczna, co mogło stanowić podstawę zwrotu tytułu wykonawczego zgodnie ze stanowiskiem Ministerstwa Finansów zaprezentowanym w piśmie z dnia [...] r. Odpowiadając na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko. Podkreślił, że § 6 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego nie miał zastosowania w przedmiotowym stanie faktycznym, z wymienionych przez skarżącego pism Ministra Finansów i Dyrektora Izby Skarbowej w [...] nie wynika zakaz badania przez organy egzekucyjne swej właściwości miejscowej lub rzeczowej. Dodał również, że wierzyciel mógł na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), wystąpić do komornika sądowego o wszczęcie egzekucji wobec zobowiązanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wywiódł co następuje : Skarga okazała się nieuzasadniona. Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że przedmiotowe tytuły wykonawcze wystawione zostały przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] i dotyczyły należności pieniężnych co do których z mocy art. 19 § 4 ustawy egzekucyjnej, Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji w wyznaczonym w nim zakresie. Poza sporem było również, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych oznaczony jako Oddział Wojewódzki w [...], działając jako wierzyciel skierował do Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wraz z przedmiotowymi tytułami wykonawczymi celem wyegzekwowania zadłużenia od wymienionego w nich dłużnika, przy czym tytuły wykonawcze nie zawierały klauzuli o skierowaniu ich do egzekucji administracyjnej. Kierując tytuły do Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] wierzyciel twierdził, że uczynił to w związku z brakiem składników majątkowych, co do których Dyrektor Oddziału ZUS mógłby wdrożyć postępowanie egzekucyjne i jednocześnie wskazał ruchomości, z których może być przeprowadzona egzekucja. Sporną między stronami jest kwestia zasadności odmowy przystąpienia do egzekucji i zwrotu tytułów wierzycielom przez naczelnika urzędu skarbowego tj. organ egzekucyjny uprawniony do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w sytuacji, gdy wierzycielem jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a więc podmiot w którego strukturach organizacyjnych mieści się organ egzekucyjny, Dyrektor Oddziału, uprawniony do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie w stosunku do należności pieniężnych objętych tymi tytułami. Ze stanowiska strony skarżącej wynika, że wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym może skierować tytuły wykonawcze do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego, bez podejmowania działań egzekucyjnych we własnym zakresie i bez nadawania tytułowi klauzuli o skierowaniu do egzekucji i wykazania jej bezskuteczności. W jej ocenie zastosowanie środków egzekucyjnych, do których była uprawniona było niecelowe, bowiem w stosunku do zobowiązanego toczyła się już egzekucja sądowa. W jej przekonaniu egzekucję należało przeprowadzić ze wskazanego przez nią majątku ruchomego dłużnika. Organ odwoławczy uznał natomiast, że wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym po wystawieniu tytułu wykonawczego jest obowiązany podjąć czynności w ramach postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z treścią art. 19 § 1 ustawy egzekucyjnej, z zastrzeżeniem § 2 - 8, naczelnik urzędu skarbowego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. W myśl art. 19 § 4 tej ustawy dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłaconych przez ten oddział, które nie mogą być potrącone z bieżących świadczeń. Przepisy art. 19 ustawy egzekucyjnej w tym jego § 1 i § 4 mają charakter norm kompetencyjnych wskazują bowiem, który z wymienionych w nim podmiotów (naczelnik urzędu skarbowego lub dyrektor oddziału ZUS) w okolicznościach danej sprawy jest organem egzekucyjnym właściwym rzeczowo do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Z brzmienia powołanych przepisów wynika, że naczelnik urzędu skarbowego jest organem egzekucyjnym w egzekucji administracyjnej wszelkich należności pieniężnych z wyłączeniem tych, dla których zastrzeżona jest właściwość innych organów egzekucyjnych, w tym dyrektora oddziału ZUS. Z przepisów tych wynika również, że naczelnik urzędu skarbowego jest uprawniony do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, gdy inne wymienione w tym artykule podmioty stosują egzekucje w zakresie ograniczonym, przewidzianym w omawianych przepisach. Innymi słowy wymienione w art. 19 § 2 - 8 ustawy egzekucyjnej podmioty są organami egzekucyjnymi wyłącznie w zakresie egzekucji do stosowania, których zostały uprawnione tylko wtedy, gdy egzekucja administracyjna dotyczy ściśle określonych należności pieniężnych. W pozostałych przypadkach organem egzekucyjnym należności pieniężnych jest naczelnik urzędu skarbowego. Należy przy tym pamiętać, że przepis art. 19 § 4 ustawy egzekucyjnej wyznacza nie tylko właściwość rzeczową organu egzekucyjnego tam wymienionego lecz również jego właściwość miejscową skoro do egzekucji należności pieniężnych uprawniony jest dyrektor tego oddziału ZUS, jako jednostki organizacyjnej Zakładu, który dokonuje wypłat danych świadczeń, a więc i poboru składek. Jest rzeczą oczywistą, iż wierzycielem wymienionych w art. 19 § 4 ustawy egzekucyjnej należności pieniężnych jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako państwowa jednostka organizacyjna posiadająca osobowość prawną, której w oznaczonym zakresie, przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej (art. 66 ust. 1 i 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Organem egzekucyjnym jest zaś dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, którego kompetencje, zakres i sposób działania wyznaczają przepisy ustawy egzekucyjnej. Dyrektor oddziału ZUS działa jako organ egzekucyjny z mocy samego prawa (art. 19 § 4 ustawy egzekucyjnej). Jego usytuowanie w strukturach organizacyjnych Zakładu w powiązaniu z wypełnieniem obowiązków organu egzekucyjnego powoduje, że jest on podmiotem personifikującym ZUS (tak wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt II GSK 16/07). Zgodnie z treścią art. 26 § 1 i § 4 ustawy egzekucyjnej organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru (§ 1), bądź jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (§ 4). Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą dokonania doręczeń, o których mowa w art. 26 § 5 ustawy egzekucyjnej. Tytuł wykonawczy powinien spełniać wymogi określone w art. 27 § 1 i 2 ustawy egzekucyjnej, w tym zawierać klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej (art. 27 § 1 pkt 10 ustawy egzekucyjnej). Klauzulę tę nadaje organ egzekucyjny kierujący tytuł do egzekucji zgodnie z przysługującymi mu uprawnieniami. W myśl art. 29 § 1 ustawy egzekucyjnej organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji zwracając tytuł wierzycielowi (art. 29 § 2 zd. 1 ustawy egzekucyjnej). O ile więc tytuł wykonawczy pochodził od wierzyciela nie będącego jednocześnie organem egzekucyjnym w rozumieniu art. 19 ustawy egzekucyjnej klauzulę o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej nadaje właściwy organ egzekucyjny, po stwierdzeniu jej dopuszczalności i ustaleniu, że obowiązek którego dotyczy podlega takiej egzekucji, a tytuł wykonawczy spełnia wymogi określone w art. 27 § 1 i 2 ustawy egzekucyjnej. W przypadku zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 29 § 2 ustawy egzekucyjnej, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, a więc nie nadaje tytułowi klauzuli o skierowaniu do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. O ile natomiast wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, a więc podmiotem uprawnionym do stosowania egzekucji, choćby w ograniczonym zakresie, w stosunku do należności pieniężnych, do których egzekwowania został upoważniony, właściwym z uwagi na treść art. 19 § 4 ustawy egzekucyjnej, wystawia tytuł wykonawczy i po stwierdzenie dopuszczalności egzekucji oraz zbadaniu okoliczności wymienionych w art. 29 § 2 tej ustawy, nadaje mu klauzulę o skierowaniu do egzekucji. Stosownie do § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego z dnia 22 listopada 2001r. - rozporządzenie to określa tryb postępowania wierzycieli należności pieniężnych przy podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. W myśl § 6 ust. 1 tego rozporządzenia jeżeli wierzyciel nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym, niezwłocznie kieruje tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego, z zastrzeżeniem ust. 1b (nieistotnego w niniejszej sprawie). Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, bezzwłocznie stosuje środek egzekucyjny, z zastrzeżeniem ust. 3 (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). Zgodnie z przepisem § 6 ust. 3 rozporządzenia jeżeli wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym nie jest znany znajdujący się na terenie jego działania majątek zobowiązanego, z którego może prowadzić egzekucję, kieruje tytuł wykonawczy do organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych, na którego terenie znajduje się majątek zobowiązanego. Jeżeli natomiast wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie, ale prowadzona przez niego egzekucja okazała się w całości lub w części bezskuteczna, niezwłocznie kieruje tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego (§ 6 ust. 5 rozporządzenia). Przytoczone przepisy § 6 ust. 3 i 5 rozporządzenia dotyczą dwóch różnych sytuacji. Pierwszy z nich odnosi się wyłącznie do takiego wierzyciela, będącego jednocześnie organem egzekucyjnym, który może prowadzić egzekucję z majątku zobowiązanego i tylko wówczas, gdy wierzycielowi takiemu nie jest znany, znajdujący się na terenie jego działania, majątek zobowiązanego, a jednocześnie posiada on wiedzę o takim majątku znajdującym się na terenie innego organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych. W tym przypadku wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym jest zwolniony z obowiązku bezzwłocznego zastosowania środka egzekucyjnego (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). Natomiast przepis § 6 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego obejmuje sytuację, w której wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym, prowadził egzekucję przy zastosowaniu przysługujących mu środków egzekucyjnych lecz egzekucja ta okazała się w całości lub w części bezskuteczna. W tym przypadku wierzyciel kieruje tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego. To zaś oznacza, że wierzyciel, będący jednocześnie organem egzekucyjnym, nie został zwolniony od bezzwłocznego zastosowania środka egzekucyjnego, a tym samym obowiązany jest do stosowania środków egzekucyjnych, do których był uprawniony. Dopiero po stwierdzeniu, że zastosowane przez niego środki egzekucyjne nie doprowadziły do całkowitego zaspokojenia wówczas, celem dalszego prowadzenia wszczętego przez niego postępowania egzekucyjnego, kieruje tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo organu egzekucyjnego wymienionego w art. 19 § 1 ustawy egzekucyjnej. Stosownie do treści art. 22 § 2 ustawy egzekucyjnej właściwość miejscową organów egzekucyjnych w egzekucji należności pieniężnych, z praw majątkowych lub ruchomości ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego, z zastrzeżeniem § 3. Zgodnie zaś z art. 22 § 3 tej ustawy jeżeli znany przed wszczęciem egzekucji majątek zobowiązanego lub większa jego całość nie znajduje się na terenie działania organu egzekucyjnego ustalonego zgodnie z § 2, właściwość miejscową ustala się według miejsca położenia składników tego majątku. Przepisy te mają charakter bezwzględnie obowiązujących co oznacza, że jest to właściwość wyłączna, niezależna od zachowania się organów egzekucyjnych lub stron postępowania egzekucyjnego, lecz wynikająca z samej ustawy. W przypadku egzekucji należności pieniężnych właściwość rzeczową organu egzekucyjnego wyznacza przepis art. 19 ustawy egzekucyjnej określający dopuszczalny zakres prowadzenia egzekucji przez dany organ, zaś właściwość miejscową art. 22 tej ustawy z uwagi na rodzaj egzekucji i organ uprawniony do jej stosowania z uwzględnieniem treści art. 19 § 4 ustawy egzekucyjnej. Przepisy ustawy egzekucyjnej nie przewidują właściwości przemiennej czy umownej. Nie dopuszczają również możliwości dowolnej zmiany właściwości rzeczowej danego organu egzekucyjnego. W sytuacji, gdy wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym nie jest uprawniony do stosowania egzekucji, w stosunku do określonego rodzaju należności pieniężnych, z majątku zobowiązanego, rozumianego jako prawa majątkowe i ruchomości będące składnikami tego majątku, dające się umiejscowić na danym terenie, to wówczas, w momencie wszczęcia egzekucji, właściwość miejscową takiego organu egzekucyjnego nie określa przepis art. 22 § 3 ustawy egzekucyjnej, a tym samym i § 6 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego, lecz przepis art. 22 § 2 ustawy egzekucyjnej, a w przypadku ZUS również art. 19 § 4 tej ustawy. Zastrzeżenie zawarte w art. 22 § 2 ustawy egzekucyjnej dotyczy wyłącznie organu uprawnionego do egzekucji z majątku zobowiązanego materialnie lub prawnie umiejscowionego, zaś wynagrodzenie za pracę, świadczenia z ubezpieczenia społecznego, wierzytelności pieniężne oraz rachunki bankowe jako składniki majątku nie mają miejsca położenia, lecz związane są z osobą zobowiązanego jako uprawnionego do ich otrzymania, dysponowania, a więc z jego miejscem zamieszkania lub siedziby. Z kolei z cytowanego na wstępie przepisu § 6 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego wynika w sposób oczywisty, że wymieniony tam wierzyciel kieruje tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego z uwagi na bezskuteczność stosowanej przez niego egzekucji i "celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego". Warunkiem niezbędnym dla zastosowania tego przepisu jest więc ustalenie, że określony w tym przepisie wierzyciel prowadził egzekucję, przy użyciu dostępnych mu środków, lecz egzekucja ta okazała się w całości lub w części bezskuteczna. Oznacza to sytuację, w której wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym wykonał obowiązki wynikające z treści art. 26 § 4 ustawy egzekucyjnej, a więc wystawił tytuł wykonawczy zawierający klauzulę skierowania do egzekucji, a następnie wszczął i prowadził egzekucję. Wymóg prowadzenia i częściowej lub całkowitej bezskuteczności egzekucji, o której mowa w § 6 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego, ma charakter stanowczy co powoduje, że wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji w ograniczonym zakresie musi wykazać, że warunek ten został spełniony. Naczelnik urzędu skarbowego, do którego skierowano tytuł wykonawczy celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego, musi posiadać wiarygodne informacje, że egzekucja była prowadzona i nie dała wyników. Należy przy tym zauważyć, że prowadzenie egzekucji nie oznacza wyłącznie stosowania środków egzekucyjnych, lecz również podejmowanie przez organ egzekucyjny czynności zmierzając do ich zastosowania lub realizacji, zaś jej bezskuteczność nie musi być stwierdzona dopiero po zastosowaniu tych środków jeżeli okaże się, że z przyczyn faktycznych lub prawnych środki te nie mogą być stosowane. Przepis § 6 ust. 5 rozporządzenia dotyczy zmiany właściwości rzeczowej organu egzekucyjnego prowadzącego egzekucję z uwagi na fakt jej bezskuteczności przy zastosowaniu dostępnych danemu wierzycielowi, będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, środków egzekucyjnych. Jak się wydaje ewentualny spór w kwestii właściwości organów egzekucyjnych, w tym wynikającej z zastosowania omawianej normy prawnej powinien być rozstrzygany w trybie art. 22 K.p.a. przy zastosowaniu art. 18 ustawy egzekucyjnej. Kwestia ta nie była jednak przedmiotem niniejszej sprawy skoro spór dotyczył dopuszczalności stosowania art. 29 § 2 ustawy egzekucyjnej – zwrotu przedmiotowych tytułów wykonawczych, a nie sporu kompetencyjnego. Zgodnie z powołanym wcześniej art. 29 § 2 ustawy egzekucyjnej w przewidzianych nim sytuacjach, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wykonawczy. Na postanowienie organu egzekucyjnego o zwrocie tytułu wykonawczego przysługuje wierzycielowi, niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, zażalenie. Strony postępowania nie podważały uprawnienia skarżącej do złożenia wymienionego zażalenia. Natomiast w ocenie Sądu uprawniony jest pogląd, że w realiach rozpatrywanej sprawy mamy do czynienia z wierzycielem, który po przekazaniu sprawy egzekucji naczelnikowi urzędu skarbowego, nie może być traktowany jako organ egzekucyjny, o którym mowa w art. 29 § 2 zdanie drugie ustawy egzekucyjnej. Przyjęcie odmiennego poglądu wyłączałoby spod kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej rozstrzygnięcia wydawane przez naczelników urzędów skarbowych, w przypadkach zwrotu tytułów wykonawczych, na podstawie art. 29 § 1 i § 2 ustawy egzekucyjnej, wierzycielom, którzy mogą stosować środki egzekucyjne w ograniczonym zakresie. Posiadana przez dyrektora oddziału wiedza o braku możliwości zastosowania wobec zobowiązanego środków egzekucyjnych wymienionych w art. 19 § 4 ustawy egzekucyjnej nie zwalnia go, jako organu egzekucyjnego, z obowiązków nałożonych przepisami ustawy egzekucyjnej oraz rozporządzenia wykonawczego. Ustawa egzekucyjna nie warunkuje bowiem podjęcia czynności egzekucyjnych od możliwości zastosowania konkretnego środka egzekucyjnego. Dodać należy, że w tej sprawie informacje posiadane przez wierzyciela nie wskazują jednoznacznie, że egzekucja z zastosowaniem środków, o których mowa w art. 19 ust. 4 ustawy egzekucyjnej, byłaby w całości lub części bezskuteczna. W takim przypadku dyrektor właściwego oddziału ZUS nadaje tytułowi wykonawczemu klauzulę o skierowaniu do egzekucji, ewentualnie doręcza tytuł zobowiązanemu oraz podejmuje czynności egzekucyjne w tym - korzystając z przepisu art. 36 ustawy egzekucyjnej - dokonuje ustaleń w zakresie niezbędnym do jej prowadzenia przy zastosowaniu przynależnych mu środków egzekucyjnych, a po stwierdzeniu faktu bezskuteczności takiej egzekucji przekazuje tytuł wykonawczy organowi właściwemu do prowadzenia dalszego postępowania egzekucyjnego. Warto przy tym wyjaśnić, że bezskuteczność egzekucji, w rozumieniu § 6 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego to stan faktyczny lub prawny, w którym prowadzona egzekucja, a więc podjęte przez wymieniony tam podmiot czynności egzekucyjne zmierzające do zastosowania lub realizacji przysługujących wierzycielowi jako organowi egzekucyjnemu środków egzekucyjnych bądź też zastosowane egzekucje, nie doprowadziły do pełnego zaspokojenia wierzyciela, a stan ten ma charakter trwały. Ustaleń tych dokonuje organ egzekucyjny w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego, a nie wierzyciel przed wszczęciem takiego postępowania. W niniejszej sprawie poza sporem było, że Dyrektor Oddziału ZUS w [...] - jako wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie, wystawił tytuły wykonawcze, których nie zaopatrzył w klauzulę o skierowaniu do egzekucji administracyjnej, lecz wskazując na miejsce położenia jego majątku i niemożność prowadzenia egzekucji w ramach dostępnych mu środków, przekazał innemu organowi egzekucyjnemu - naczelnikowi urzędu skarbowego, z wnioskiem o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wobec zobowiązanego. Dla pełnego obrazu sprawy należy zauważyć, że we wniosku skierowanym do Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] wnioskowano również o zastosowanie środków egzekucyjnych, do których zastosowania był uprawniony Dyrektor Oddziału ZUS w [...]. Postępując w ten sposób naruszył przepis art. 19 § 4 ustawy egzekucyjnej, kierując tytuł do niewłaściwego rzeczowo organu egzekucyjnego oraz art. 26 § 4 tej ustawy poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji i art. 27 § 1 pkt 10 ustawy egzekucyjnej nie zaopatrując tytułu wykonawczego odpowiednią klauzulą stwierdzającą dopuszczalność egzekucji. W tej sprawie organ egzekucyjny, do którego skierowano przedmiotowe tytuły, po stwierdzeniu, że nie spełniają one wymogu z art. 27 § 1 pkt 10 ustawy egzekucyjnej mimo, iż wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, o którym mowa w art. 19 § 4 tej ustawy był uprawniony zwrócić je wierzycielowi stosując art. 29 § 2 ustawy egzekucyjnej. Biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy i powyższe rozważania Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę jako nieuzasadnioną oddalił.