IV SA/Wa 957/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2008 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) lutego 2008 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew oraz nałożenie opłaty za usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta miasta W.z dnia (...) lutego 2006 r. nr (...); 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej S. z siedzibą w W. kwotę 2240 (dwa tysiące dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 957/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. Prezydent W. na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury/tj. Dz.U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150zezm./, art. 47e ust. 3, art. 47f ust. 1-5, art. 47g ust. 1 pkt 5, art. 47h ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody / tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm. / działając na mocy porozumienia zawartego z Wojewodą [...] jako Wojewódzki Konserwator Zabytków po rozpatrzeniu wniosku S. w W. o wydanie zezwolenia na usunięcie krzewów i drzew z terenu wpisanego do rejestru zabytków zezwolił na usunięcie z działki ewidencyjnej nr [...] przy ul. [...] w W. 81 sztuk drzew i krzewów. Ponadto ustalił opłatę za usunięcie w/w drzew i krzewów w wysokości 976.854,68 zł oraz zezwolił na usunięcie czterech sztuk drzew i krzewów bez wymierzania opłaty. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że inwestor wystąpił o przesadzenie 10 drzew oznaczonych w projekcie jednakże Wojewódzki Konserwator Zabytków w odróżnieniu od wójta, burmistrza i prezydenta miasta mając na uwadze treść art. 47 e ust. 2 i 3 ustawy o ochronie przyrody nie może uzależniać wydania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków od ich przeniesienia we wskazane przez niego miejsce. Organ podał, że treść art. 47e ust. 3 nie przyznaje wprost takiej kompetencji wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków, ani też nie zawiera odesłania do ust. 2 tegoż przepisu. Dlatego też wydano inwestorowi zezwolenie wyłącznie na usunięcie drzew. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] Minister Kultury po rozpatrzeniu odwołań S. w W. i L. od w/w decyzji na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że mając na uwadze treść art. 47e ust. 3 ustawy o ochronie przyrody organy ochrony zabytków nie mają kompetencji do uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków od ich przeniesienia we wskazane przez siebie miejsce. Do takiego działania uprawniony jest tylko wójt, burmistrz lub prezydent miasta z uwagi na treść art. 47e ust. 2. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wniósł inwestor S. w W. zarzucając, iż organy administracyjne nie rozpoznały w całości wniosku inwestora a mianowicie nie rozstrzygnęły wniosku w przedmiocie przesadzenia drzew. Ponadto organy obydwu instancji przyjęły nieodpowiednią interpretację art. 47e ust. 2 i 3 przyjmując, iż organy ochrony zabytków działające w oparciu o treść art. 47e ust. 3 mają mniejsze kompetencje niż organy gminy działające na zasadzie ust. 2 tegoż artykułu. Wyrokiem z dnia 27 maja 2004 r. sygn. akt IV SA 1848/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Kultury z dnia [...] kwietnia 2003 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że organy ochrony zabytków w obydwu instancjach nie rozpoznały wniosku inwestora w całości a mianowicie nie orzekły w przedmiocie przesadzenia drzew i krzewów a takie żądanie zawierał wniosek z dnia 23 sierpnia 2002 r. Sąd stwierdził, że podstawową kwestią sporną w sprawie był zakres kompetencji organów ochrony zabytków działających na podstawie art. 47e ust. 3 z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody. Sąd wskazał, że przepisy art. 47e ust. 2 i 3 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody należy interpretować przede wszystkim mając na uwadze cele ustawy wymienione w art. 2, a taka wykładnia prowadzi do przyjęcia takich samych kompetencji organów ochrony zabytków działających na zasadzie art. 47e ust. 3 jak i organów gminy działających na podstawie ust. 2 powołanego przepisu. Przyjęcie odmiennej argumentacji zdaniem Sądu naruszałoby zasadę równości podmiotów wobec prawa a w konsekwencji zasadę praworządnego państwa prawa wyrażoną w art. 8 k.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie, po wyroku WSA, Prezydent W. decyzją z dnia [...] lutego 2006r. umorzył postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie ośmiu drzew, określonych w załączniku Nr 1 do decyzji, z terenu działki nr ewid. [...] obręb [...] przy ul. [...] w W. i uzależnienia zezwolenia od ich przesadzenia w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie. Powyższą decyzją organ ustalił również opłatę za usunięte z terenu działki nr ewid. [...] obręb [...] przy ul. [...] drzewa określone w załączniku nr 1, w wysokości: 328 371,80 zł. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że terenowe oględziny przeprowadzone w dniach 04 lutego 2005 r. oraz 24 maja 2005 r. wykazały, że inwestycja przy ul. [...] została w całości zrealizowana, osiem drzew z dziesięciu wnioskowanych do przesadzenia zostało z terenu inwestycji usuniętych i posadzonych na terenie O. Dwa drzewa pozostały na miejscu, nie zostały przesadzone. W odniesieniu do nich postępowanie zostało umorzone decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. W dalszej części uzasadnienia organ podał, że w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody istnieje wprawdzie możliwość uzależnienia zezwolenia od przesadzenia, również przez organ ochrony zabytków, jednakże w przedmiotowej sprawie przepis ten nie może mieć zastosowania, bowiem drzewa zostały już przesadzone. Jak wynika z akt sprawy, stało się to w okresie między 14 kwietnia 2003 a 30 września 2003 roku. Nie jest możliwe wydanie zezwolenia na czynność już dokonaną. Takie postępowanie jest bezprzedmiotowe. Dlatego [...] Konserwator Zabytków, stosownie do art. 105 § 1 Kpa, umorzył postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie 8 szt. drzew, oraz uzależnienia go od przesadzenia ich w inne miejsce. Jednocześnie stwierdzono, że przedmiotowe drzewa zostały usunięte z miejsca inwestycji (poprzez przesadzenie) na podstawie ostatecznej i wówczas jeszcze znajdującej się w obrocie prawnym decyzji organu odwoławczego, utrzymującej w mocy ww. decyzję [...] Konserwatora Zabytków, jednakże należna opłata nie została wniesiona. Po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzji tej nie ma, bo została uchylona. Decyzja ta została już jednak wcześniej "skonsumowana", w części zezwolenia - i w tej części postępowanie należało umorzyć, jako bezprzedmiotowe. Pozostała część decyzji - dotycząca opłaty - nie została do tej pory zrealizowana, dlatego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, jedynie w tej części organ ochrony zabytków I instancji mógł ją rozstrzygać merytorycznie. W uzasadnieniu podkreślono, że opłata za drzewa usunięte na podstawie zezwolenia musi być poniesiona przez posiadacza nieruchomości, tak stanowi art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. W związku z powyższym należało ją naliczyć. Przy naliczaniu opłaty organ zastosował korzystniejsze dla strony stawki, jakie obowiązywały w 2003 roku [w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2000 roku (Dz.U.z 2000 r. Nr 120 poz. 1288)]. Wobec usunięcia drzew, rozstrzyganie wstecz o odroczeniu terminu płatności jest prawnie wykluczone, albowiem w następstwie usunięcia ich w oparciu o zezwolenie bezwarunkowe -choćby nawet przez przesadzenie - nie ma już przesłanek pozwalających na zastosowanie instytucji warunku, odroczenia terminu płatności i ewentualnego umorzenia opłat. Jest to bowiem możliwe wyłącznie w wydanym zezwoleniu (art. 83 ust.3 pow. ustawy). Zdaniem organu I instancji, stosownie do art. 87 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U.Nr 92, poz. 880) należało nałożyć na S. opłatę za usunięcie 8 szt. drzew przesadzonych w wysokości wynikającej z zastosowania stawek, obowiązujących w 2003 r. [wg. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2000 roku (Dz.U.z 2000 r. Nr 120 poz. 1288)]. Zwiększenie opłaty o 100% wynika, z faktu, że teren wpisany jest do rejestru zabytków, zieleń miejska - zgodnie z art. 47 h ust. 5 ustawy o ochronie przyrody. Od decyzji tej odwołała się S. W odwołaniu strona podniosła, że organ I instancji błędnie zastosował przepisy nowej ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004r. podczas, gdy z art. 158 tej ustawy wynika, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Wobec czego organ winien był wydać decyzję w oparciu o przepisy ustawy z 1991 r., która obowiązywała w dacie złożenia wniosku przez stronę postępowania. W odwołaniu podniesiono również, że niedopuszczalne było określenie wysokości opłaty w decyzji, która nie zawiera zezwolenia na usunięcie drzew. Opłata bowiem może być naliczona tylko w decyzji, która zawiera zezwolenie na usunięcie drzew. W odwołaniu podkreślono także, że przedmiotowe drzewa nie zostały usunięte z terenu nieruchomości lecz jedynie przesadzono w inne miejsce na terenie tej samej działki. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lutego 2008r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej naliczonej opłaty (pkt 2 orzeczenia) i w tej części ustalił opłatę za usunięte z terenu działki nr ewid. [...] obręb [...] przy ul. [...] drzewa, określone w załączniku nr 1 decyzji organu I instancji, w wysokości: 128 508,55 zł, zaś w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ naczelny podał, że zarzut dotyczący zastosowania w niniejszym postępowaniu przepisów obecnie obowiązującej ustawy o ochronie przyrody z 2004r. , jest bezzasadny. Zgodnie z przepisem art. 158 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Artykuł ten oznacza, iż przepisy ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody nie mają zastosowania do spraw już zakończonych decyzją ostateczną, nawet jeśli decyzja taka zostałaby wzruszona w postępowaniu sądowym. Wobec tego organ pierwszej instancji prawidłowo wydał zaskarżoną decyzję w oparciu o przepisy obecnie obowiązującej ustawy o ochronie przyrody. Organ odwoławczy zauważył jednak, iż organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji ustalił opłatę za usunięte drzewa na podstawie nieistniejącego w obrocie prawnym rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1997 r. w sprawie opłat za wprowadzenie substancji zanieczyszczających do powietrza oraz za usuwanie drzew lub krzewów (Dz.U. Nr 162, poz. 1117), zmienionego rozporządzeniem z dnia 28 grudnia 2000 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie opłat za wprowadzenie substancji zanieczyszczających do powietrza oraz za usuwanie drzew i krzewów (Dz. U. z 2000 r. Nr 120, poz. 1288). Rozporządzenie to utraciło moc obowiązującą z dniem 30 czerwca 2003 r. Minister wskazał, iż organ pierwszej instancji winien był orzekać w tej sprawie zarówno na podstawie obowiązującej ustawy z 2004r. jak i rozporządzenia. Zdaniem organu odwoławczego, opłata w sprawie usunięcia drzew i krzewów winna być ustalona na podstawie przepisu art. 85 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. Nr 228, poz. 2306). Powyższa wada zaskarżonej decyzji mogła jednak zostać sanowana przez organ drugiej instancji. Odnosząc się natomiast do argumentu Skarżącej, dotyczącego "sprzeczności zaskarżonej decyzji z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2004 r., sygn. akt IV SA 1848/03, organ naczelny stwierdził, iż zarzut ten jest nietrafny. W wyroku tym stwierdzono, iż organ konserwatorski miał kompetencje do uzależnienia zezwolenia na usunięcie drzew od ich przesadzenia oraz zwrócono uwagę na obowiązek organu rozpoznania wniosku strony w całości, tj. także w przedmiocie przesadzenia drzew. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazał organowi sposobu rozstrzygnięcia tej sprawy. Ponadto, podkreślono, iż przepis art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody ma charakter uznaniowy, co wprost wynika z redakcji tego przepisu, tj. użyciu wyrażenia "może". Przepis art. 83 ust. 3 ww. ustawy stwarza zatem jedynie możliwość, a nie obowiązek uzależnienia wydanego zezwolenia od przesadzenia drzew w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła S. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż decyzja wydana została z naruszeniem art. 158 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. ponieważ w sprawie błędnie zastosowano przepisy nowej ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004r. podczas, gdy z art. 158 tej ustawy wynika, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Wobec czego w sprawie powinna być wydana decyzja w oparciu o przepisy ustawy z 1991r., która obowiązywała w dacie złożenia wniosku przez stronę postępowania. Sytuacji tej nie zmienia fakt wcześniejszego wydania w sprawie decyzji ponieważ zostały one wyeliminowane z obrotu prawnego na skutek wyroku sądu administracyjnego. W skardze podniesiono również, że nałożenie opłaty było niezgodne z zarówno z przepisami nowej jak i poprzedniej ustawy o ochronie przyrody albowiem od końca roku, w którym usunięto drzewa upłynęło więcej niż 5 lat. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. W toku rozprawy przed Sądem pełnomocnik skarżącego podkreślił, że opłatę za usunięcie drzew można określić jedynie w decyzji, która zawiera zezwolenie na usunięcie drzew, a zaskarżona decyzja takiego zezwolenia nie zawiera. Strona skarżąca wskazała ponadto, że drzewa nie zostały usunięte z nieruchomości (co jest warunkiem ustalenia opłaty) lecz jedynie przemieszczone w ramach tej samej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy P.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że nie można podzielić stanowiska organu naczelnego, iż w niniejszej sprawie nie miał zastosowania przepis art. 158 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, który stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakonczonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie bowiem wcześniejsze decyzje organów administracji zostały wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem Sądu z dnia 27 maja 2004r. i ta okoliczność przesądza o tym, że sprawy nie można było uznać za zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji ponieważ decyzje te zostały uchylone, a organy administracji obowiązane były ponownie rozpoznać wniosek strony z 2002r. Zgodnie z art. 47e ust. 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić za zezwoleniem, z tym że organ może uzależnić udzielenie zezwolenia od przeniesienia drzew lub krzewów we wskazane przez siebie miejsce albo zastąpienia drzew lub krzewów przewidzianych do usunięcia innymi drzewami lub krzewami. Zgodnie natomiast z art. 47f ust. 1 ww. ustawy władający nieruchomością ponosi opłaty za usunięcie drzew lub krzewów. Przez "usunięcie" drzew i krzewów w rozumieniu ww. ustawy należy również rozumieć przesadzenie drzew i krzewów z terenu danej nieruchomości tworzącej zagospodarowaną i zorganizowaną całość. Przesadzenie drzewa lub krzewów, w ramach tej samej nieruchomości nie może być traktowane jako usunięcie ich z terenu nieruchomości. W tym miejscu należy dodatkowo wskazać, że również w obecnie obowiązującej ustawie o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004r. w art. 83 ust. 1 mowa jest o usunięciu drzew z terenu nieruchomości. Stwierdzić zatem należy, że zezwolenie na usunięcie drzew musi dotyczyć sytuacji, w której władający nieruchomością, rozumianą jako konkretna działka, planuje dokonanie przesadzenia lub przeniesienia drzewa poza teren tej nieruchomości. W sytuacji natomiast, gdy drzewa są przenoszone w ramach tej samej nieruchomości nie można uznać, że zachodzą okoliczności określone w art. 47e ust. 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (czy też w art. 83 ust. 1o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004r.). Należy podkreślić, że z akt niniejszej sprawy nie wynika aby przedmiotowe drzewa (8 szt. wymienionych w załączniku do decyzji) zostały przesadzone poza teren nieruchomości, na której pierwotnie rosły. Należy również zgodzić się ze stwierdzeniami strony skarżącej, że naliczenie opłaty za usunięcie drzew możliwe jest jedynie w połączeniu z udzieleniem zgody na takie usunięcie. Na tę okoliczność nie zwróciły uwagi organy obu instancji. W sprawie niniejszej postępowanie w zakresie usunięcia ww. 8 drzew zostało umorzone, a jednocześnie organy administracji naliczyły opłatę za usunięcie drzew. Działanie takie nie znajduje uzasadnienia w świetle przepisów ustawy o ochronie przyrody z roku 1991 (opłatę ustala się przy udzielaniu zezwolenia art. 47f ust. 4) jak też w świetle obowiązującej obecnie ustawy z 2004r. (art. 84 ust. 3 -opłaty za usunięcie drzew lub krzewów ustala się w wydanym zezwoleniu) Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.