II OSK 38/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. WSA Bogusław Cieśla Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. i J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 377/08 w sprawie ze skargi I. i J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 377/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę I. C. i J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] maja 2008 r. utrzymującą w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2008 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] maja 2007 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie związanej ze zmianą sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek przedszkola, na działce nr ew. [...] obręb [...] położonej przy ulicy N. w K. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach – po ponownym rozpoznaniu sprawy – utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2009 r. uznając, że decyzja Prezydenta Miasta Kielc z dnia [...] maja 2007 r. nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podniósł, że w związku z planowaną inwestycją polegającą na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego nie ulegnie zmianie żaden z parametrów technicznych istniejącego budynku, jak również cechy zabudowy działki objętej wnioskiem inwestorskim. Obszar, na którym zaplanowana została przedmiotowa inwestycja posiada dwie funkcje zabudowy – mieszkaniową oraz usługową, w tym usługę oświaty (gimnazjum na obrzeżach terenu analizowanego), zatem przedmiotowa inwestycja nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławczego stwierdziło, że sposób wyznaczenia obszaru analizowanego oraz sporządzona analiza nie naruszają przepisów obowiązującego prawa. Projektowane zamierzenie inwestycyjne nie wpłynie na zmianę ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, skoro zmianie nie ulegną parametry już istniejącego budynku. W sprawie nie zostały zatem naruszone przepisy art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Organ uznał także, że nie może odnieść skutku zarzut naruszenia prawa polegający na nieuwzględnieniu zarządzenia Ministra Oświaty i Wychowania z dnia 25 października 1979 r. w sprawie wytycznych programowo-funkcjonalnych projektowania obiektów oświaty i wychowania. Zarządzenie nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującym. Wskazał, że jeżeli obiekt nie będzie spełniał wymagań określonych odrębnymi przepisami, nie uzyska wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Organ odwoławczy stwierdził również, że planowany obiekt nie jest zaliczony do przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnieśli I. C. i J. C. domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z naruszeniem art. 1 w związku z art. 2 pkt 1, art. 54, art. 59 oraz art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z zarządzeniem Ministra Oświaty i Wychowania z dnia 25 października 1979 r. w sprawie wprowadzenia wytycznych programowo-funkcjonalnych projektowania obiektów oświaty i wychowania oraz naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że lokalizacja przedszkola, jako instytucji celu publicznego musi być dokonana z uwzględnieniem nie tylko zachowania funkcji terenu, ale także uwarunkowań funkcjonalnych takiego obiektu. Ponadto, zdaniem skarżących, organ nie poparł dowodami twierdzenia, że wprowadzenie funkcji oświaty na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, słabo wyposażonej w funkcje towarzyszące i uzupełniające, wzbogaci tę zabudowę i jednocześnie wpłynie na poprawę standardu życia i podniesienie wartości istniejących w osiedlu nieruchomości oraz wybiórczo podszedł do art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze podano, że nie została również przeprowadzana analiza przedstawionego rozwiązania komunikacyjnego. Skarżący wskazali też, że w sprawie nie brały udziału wszystkie strony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wyrokiem z dnia 25 września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Sąd podkreślił, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie nadzoru. Zatem przeprowadzone postępowanie nie miało na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem kontrolowanej decyzji. Zarzut, iż w sprawie nie brały udziały udziału wszystkie strony, których praw decyzja dotyczyła, może zostać przez te osoby podniesiony we wniosku o wznowienie postępowania. Trafnie też w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono, iż przepisy art. 1 w związku z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujące w zakresie kształtowania polityki przestrzennej nie stanowią materialnoprawnej podstawy wydawania decyzji administracyjnych. Nie można ich powoływać jako podstawy prawnej decyzji o warunkach zabudowy, stanowią one jedynie zbiór wartości, które winny być uwzględnione w procesie planowania. Ich treść powinna być odczytywana przez pryzmat konkretnego przypadku. Nie został też naruszony przepis art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nieważnościowym, gdzie organ nadzoru nie przeprowadza postępowania dowodowego, lecz ocenia kwestie czysto prawne. Stanowisko organu zostało wywiedzione w oparciu o stan faktyczny ustalony w postępowaniu o warunki zabudowy. Celem art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest wprowadzenie automatyzmu w działaniu organów, który oznaczałby, że jeżeli istniejąca zabudowa na działce graniczącej realizuje funkcje mieszkaniowe, to nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym tego samego rodzaju co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, niedająca się z nią w praktyce pogodzić, którą organ potrafiłby racjonalnie uzasadnić. Organ nadzoru wskazał, na znajdujące się na terenie objętym analizą – aczkolwiek nie w bezpośrednim sąsiedztwie – gimnazjum – budynek o funkcji usługi oświaty. Analiza została przeprowadzona stosownie do treści § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Ponadto planowana inwestycja nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Zatem inwestycja ta nie będzie szkodliwie oddziaływać na środowisko, zaś sąsiednie nieruchomości nie będą znajdowały się w obszarze jej oddziaływania. Odnosząc się do kwestii rozwiązania komunikacyjnego dotyczącego planowanej inwestycji, Sąd uznał, że organ nadzoru prawidłowo stwierdził, iż organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, będąc związany wnioskiem inwestora nie naruszył prawa poprzez niezapewnienie miejsc parkingowych, które nie należą do "uzbrojenia terenu", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 cytowanej ustawy. Ponadto rozwiązanie to zostało pozytywnie zaopiniowane przez zarządcę drogi. Od powyższego wyroku I. C. i J. C. złożyli skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 61, art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 5 i pkt 7 w związku z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że wydana decyzja nie narusza w sposób rażący powołanych przepisów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że naruszenie prawa stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegało w przedmiotowej sprawie na naruszeniu wymienionych w petitum skargi przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżących decyzja ustalająca warunki zabudowy w sposób rażący narusza reguły zagospodarowania przestrzennego określone w art. 1 w związku z art. 2 pkt 1 cytowanej ustawy. Podniesiono, że działka na której zaplanowano inwestycję, jest w całości zabudowana, nie posiada miejsca do zabawy dla dzieci, nie zapewnia odpowiednich warunków osobom niepełnosprawnym. Inwestycja ta narusza również zasady dobrego sąsiedztwa i wynikającego z niej prawa do odpoczynku i ciszy na działce skarżących. Ponadto, zdaniem skarżących, wskaźniki kształtowania zabudowy określone w art. 61 powołanej ustawy, z uwagi na specyficzny charakter inwestycji, wymagają szczegółowego podejścia i określania już na etapie planowania i zagospodarowania terenu. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. 1. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy przypomnieć, że naruszenie to może nastąpić w dwojaki sposób: – przez błędną wykładnię, co oznacza wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej, – przez niewłaściwe zastosowanie (subsumcje) tej normy co ma miejsce wówczas gdy stan faktyczny sprawy ustalony w sposób niewadliwy, nie odpowiada hipotezie tej normy. Powołanie w skardze kasacyjnej – łącznie – obydwu tych postaci naruszenia prawa jest błędne, gdyż każda z nich dotyczy innej sytuacji. 2. Na s. 6 uzasadnienia wyroku Sąd wyjaśnił w sposób prawidłowy i wyczerpujący sposób działania organu w trybie nadzoru, w tym w sytuacji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jakiegokolwiek argumentu, któryby przemawiał przeciwko takiemu rozumieniu tej normy utrwalonemu zresztą od lat w orzecznictwie. W tej sytuacji zarzut naruszenia tego przepisu przez błędna wykładnię jest gołosłowny. 3. Nietrafny okazał się również zarzut niewłaściwego zastosowania art. 156 § 2 K.p.a. w związku z art. 61 oraz art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy powtórzyć za Sądem I instancji, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas gdy wynika ono z prostego zestawienia przepisu z treścią rozstrzygnięcia. Wyliczenie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zasad, którymi winien kierować się organ przy wydawaniu kwestionowanej przez skarżących decyzji wcale nie przesądza o tym, że nie wzięto ich pod uwagę przy ustaleniu warunków zabudowy polegających jedynie na zmianie sposobu użytkowania budynku. Wręcz przeciwnie, uzasadnienie zarówno decyzji wydanej w postępowaniu "zwykłym", jak i motywy decyzji wydanych w trybie nadzoru, wskazują na wnikliwe rozważenie wszystkich związanych z tą zmianą kwestii. Odniósł się do nich szczegółowo Sąd I instancji na s. 7-9 uzasadnienia wyroku. Zamiast rzeczowej polemiki ze stanowiskiem Sądu w skardze kasacyjnej zamieszczono własną subiektywną, a przy tym niepopartą żadnymi konkretami, ocenę ostatecznej decyzji. Przypomnieć w związku z tym należy, że w tym postępowaniu nie ocenia się – w trzeciej instancji – prawidłowości rozstrzygnięcia, leczy jedynie bada czy nie jest ono dotknięte kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W skardze kasacyjnej nie zawarto żadnego merytorycznego argumentu przemawiającego za tym, że ocena Sądu, aprobującego stanowisko organu nadzoru co do braku takiej wady w kwestionowanej w tym trybie decyzji – jest wadliwa. Bezzasadność tej skargi, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, jest zatem oczywista. Mając na wadze powyższe należało na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.