II OSK 838/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 286/07 w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz G. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 838/09 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 286/07 po rozpoznaniu skargi G. Spółka z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2006 r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] października 2006 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego z parkingiem podziemnym i naziemnym wraz z infrastrukturą techniczną i drogową - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że teren przewidziany do zainwestowania nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania, w związku z czym inwestycja może być realizowana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, która musi spełniać łącznie wszystkie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wnioskowana inwestycja natomiast nie spełnia tych warunków, bowiem linia istniejącej zabudowy wyznaczona jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich przebiega poza terenem wskazanym we wniosku, planowany budynek ma wysokość ok. 40 m, co znacznie odbiega od okolicznej zabudowy, intensywność zabudowy analizowanego obszaru wynosi 25 %, zaś dla danej inwestycji - 59 %, bryła i gabaryty planowanego zamierzenia przekraczają parametry istniejącej zabudowy na sąsiednich działkach. Po rozpatrzeniu odwołania inwestora podnoszącego zwłaszcza zarzut błędnego zastosowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ odwoławczy uznał, że podziela stanowisko organu pierwszej instancji, bowiem z analizy urbanistyczno-architektonicznej wyznaczającej obszar analizowany wokół działek inwestora wynika, że w obszarze tym, w którego części dominują wysokie budynki /do 12 kondygnacji/, w części płynie rzeka otoczona zielenią a bezpośrednio w sąsiedztwie jest Park Rzeczny W. stanowiący korytarz ekologiczny, trasę migracji zwierząt i siedlisko chronionych gatunków zwierząt. W sąsiedztwie analizowanego obszaru znajduje się też osiedle C., stanowiące zamknięty układ urbanistyczny 12 kondygnacyjnych bloków, tereny zielone niezabudowane, oraz zabudowa wielorodzinna uzupełniana nowymi obiektami wielorodzinnymi. Tym samym na analizowanym obszarze powstał kwartał zabudowy z wyższą zabudową wielorodzinną z najwyższym budynkiem hotelu "Panorama" o wysokości 35 m, stanowiącym dominantę, zaś obszar zieleni pomiędzy liniami zabudowy pozbawiony całkowicie zabudowy jest "wnętrzem urbanistycznym ważnym w skali całego obszaru analizowanego, jak również niezbędnym do prawidłowego funkcjonowania przyległych osiedli mieszkaniowych". Przedmiotowy teren objęty wnioskiem jest położony "poza w/w kwartałem zabudowy mieszkaniowo-usługowej, bezpośrednio przy dolinie rzeki W.". Poza tym organ odwoławczy potwierdził ustalenia dokonane w postępowaniu przez organ pierwszej instancji stwierdzając, że brak jest przesłanek uzasadniających wprowadzenie dla danego terenu zabudowy znacznie różniącej się od średniej intensywności i wysokości w obszarze analizowanym, przy czym analiza została przeprowadzona przez osobę profesjonalną, wpisaną na listę izby samorządu zawodowego. W skardze od powyższej decyzji inwestor podniósł, że organ odwoławczy uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy z naruszeniem dwuinstancyjności postępowania, nie przeprowadził wymaganych uzgodnień z innymi organami administracji jak też nie uwzględnił z urzędu opinii specjalistów, które znał z prowadzonych spraw równolegle z niniejszą sprawą. Naruszono ponadto przepisy, bowiem nie wyznaczono frontu działki. W postępowaniu nie zapewniono też udziału M. K. i J. K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo zarówno ze względów procesowych jak i materialno-prawnych. Podzielił stanowisko organów administracji orzekających w sprawie co do tego, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki wymagane art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./. Wnioski analizy urbanistyczno-architektonicznej pozwalają stwierdzić, że usytuowanie obiektu "przebiegałoby poza istniejącą linią zabudowy, następnie zaś obiekt ten "wchodziłby" w teren dotychczas niezabudowany, stanowiący bezpośrednie sąsiedztwo obszaru zieleni przy rzece W." a bryła obiektu odbiegałaby od gabarytów obiektów sąsiednich. Także nadmierna intensywność zabudowy potwierdza stanowisko organu. Według Sądu treść ww. analizy stanowiącej podstawę dokonanych ustaleń nie budzi wątpliwości, argumentacja w niej zawarta jest logiczna, wnikliwa i jednoznacznie wskazuje przyczyny, dla których nie było możliwości uwzględnienia wniosku. Sąd nie podzielił zarzutów strony w kwestii braku wymaganych uzgodnień oraz nieuprawnionego niewzięcia przez organ pod uwagę opinii złożonych w innych sprawach, podkreślając, że uzgodnieniu podlega projekt decyzji wówczas, gdy ustalane są warunki zabudowy, a nie w sytuacji przyjścia przez organ do przekonania, że wyda decyzję odmowną. Na opinie przedłożone na potrzeby postępowania w innych sprawach strona w niniejszej sprawie się nie powoływała i nie wnosiła o dopuszczenie dowodu z tych opinii. Niezasadny jest też zarzut, że organ odwoławczy nie przeprowadził we własnym zakresie postępowania wyjaśniającego. W kwestii natomiast zarzutu dotyczącego niewyznaczenia frontu działki, Sąd stwierdził, że "jakkolwiek istotnie można mieć wątpliwości co do prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego to uchybienie to nie wpływa na wynik sprawy". W przedmiotowej sprawie załącznik graficzny do analizy urbanistyczno-architektonicznej pozwala stwierdzić, że wyznaczony do analizy obszar ma kształt elipsy. "Okoliczność ta może mieć zdaniem Sądu wpływ na obliczenie wskaźnika intensywności zabudowy, ale pozostaje bez wpływu na ustalenie, że usytuowanie planowanego obiektu na terenie objętym wnioskiem przebiegałoby poza istniejącą linią zabudowy, a także, iż przedmiotowy obiekt "wchodziłby w teren dotychczas niezabudowany" obszaru zieleni przy rzece W., jak też, że bryła architektoniczna obiektu odbiegałaby od gabarytów obiektów sąsiednich. Odnosząc się do zarzutu pominięcia w postępowaniu administracyjnym M. K. i J. K. Sąd wyjaśnił, że dla tych osób został ustanowiony kurator, który brał udział w postępowaniu administracyjnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła "G." spółka z o.o. w K. zarzucając niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię przepisów regulujących postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy - w szczególności ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - w wyniku czego Sąd uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie organów administracji, pomimo tego, iż "poniżej wskazane uchybienia nie pozostawiają wątpliwości, co do wadliwości decyzji organów obu instancji". Te uchybienia organów, to "dowolność działania", wobec ogólnikowości dokonanej analizy urbanistyczno-architektonicznej i nieodniesienie się do twierdzeń strony zawartych we wniosku o wydanie decyzji; niewykazanie, że inwestycja nie spełnia wymagań "art. 61 Prawa o Zagospodarowaniu Przestrzennym", pomimo, iż z uzasadnienia decyzji wynika, że w bliskim sąsiedztwie znajdują się budynki, o podobnej funkcji co powoduje, że nie można było odmówić uwzględnienia wniosku; brak wyznaczenia frontu działki, co potwierdza się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz nieodniesienie się do ekspertyz złożonych w innych, równolegle prowadzonych przez organ sprawach a nadto pominięcie w postępowaniu innych stron. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł kurator – T. W., ustanowiony w celu zastąpienia M. K. i J. K. - wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, wywodząc w uzasadnieniu, że skarga kasacyjna nie precyzuje jej podstaw w wymagany sposób a ponadto nie można zasadnie twierdzić, że M. K. i J. K.i nie brali udziału w postępowaniu, skoro w imieniu, jako osób nieznanych z miejsca pobytu, występował kurator. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wprawdzie w pierwszej części tej skargi niezbyt precyzyjnie sformułowano zarzuty wskazując na to, że zostały naruszone przepisy wskazanej ustawy i rozporządzenia wykonawczego, bez dokładnego określenia, które przepisy strona ma na uwadze, jednakże wobec uszczegółowienia zarzutów w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a więc wywiedzenia, że chodzi o art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wymienione paragrafy rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że możliwe jest rozpoznanie merytoryczne sprawy w aspekcie wskazanych w całości skargi kasacyjnej zarzutów. Odnosząc się zatem do konkretnych podniesionych w skardze kasacyjnej nieprawidłowości zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ich istotą jest wywiedzenie, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł istoty orzekania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w aspekcie zasady ustalonej art. 61 ust. 1 ww. ustawy, która sprowadza się do takiej wykładni prawa, która uwzględni cel danej regulacji, to jest zachowanie ładu przestrzennego /wykładnia celowościowa/, ale również umiejscowienie jej w systemie prawa /wykładnia systemowa/ a w szczególności umożliwi wzięcie pod uwagę normy ogólnej o charakterze zasady prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego - to jest wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, deklarowaną art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Wąskie rozumienie art. 61 ust. 1 ustawy restrykcyjnie podchodzące do określonych tam wymogów prowadziłoby do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad zasadą wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy a zwłaszcza do bezwzględnego preferowania leżącego w interesie państwa zachowania ładu przestrzennego nad prawem własności, faktycznie prowadząc do sprzeczności z określoną konstytucyjnie zasadą państwa prawnego. W orzecznictwie do art. 2 Konstytucji RP podnosi się, że w demokratycznym państwie prawa nie ma i nie może być a priori założonego prymatu interesu ogólnego nad interesem jednostkowym. Tym samym w toku postępowania opartego na przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organy gminy mają obowiązek rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy /por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 1996 r. sygn. akt IV SA 578/96, Pal. 1997 Nr 3-4/, dotyczący wprawdzie procedury planistycznej, mający jednakże również znaczenie w procedurze orzekania w sprawach indywidualnych na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym/. Takie rozumienie regulacji prawnej dotyczącej wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu potwierdza treść rozporządzenia wykonawczego wydanego przez Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym uwzględniając specyfikę indywidualnych sytuacji przewiduje się możliwość określenia cech nowej zabudowy w sposób odmienny od wskazanego w tym rozporządzeniu. W tym kontekście należy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać, że zaskarżony wyrok akceptujący orzeczenie administracyjne o odmowie uwzględnienia wniosku inwestora jest oparty na przedwczesnym, nieuwzględniającym przywołanych wyżej wymogów wykładni prawa materialnego, podejściu do przedmiotowej sprawy. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyznaje, iż nie spełniono wymogu ustalenia frontu działki inwestora, wyciągając taki wniosek, że nie ma to istotnego znaczenia, podczas gdy w ogóle nie poddał ocenie, czy orzeczenie administracyjne uwzględnia specyfikę sprawy i ewentualną możliwość określenia nowej zabudowy w sposób odmienny od tego, jak to wskazuje się w przepisach. Nie ma w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w szczególności odniesienia się do kwestii linii zabudowy /przy braku ustalenia frontu działki/, która być może właśnie mogłaby być ustalona odmiennie od już istniejącej. Niezbyt wnikliwie oceniono też kwestię braku możliwości pozytywnego załatwienia sprawy w sytuacji, gdy na analizowanym terenie już istnieje jeden wysoki obiekt /35 m/. Dlaczego nie jest możliwe powstanie również kolejnego wysokiego obiektu mierzącego nawet około 40 metrów? Poza tym, nawet jeśli istotnie będzie całkowicie uzasadnione, że taki nie może powstać na danym terenie, organ orzekający ma jeszcze do dyspozycji art. 9 kpa zawierający zasadę informowania strony, która ewentualnie mogłaby skorygować wniosek, lub też podjąć polemikę ze stanowiskiem organu. Problem mało wnikliwej analizy dotyczy również w zakresie "zbliżenia do terenów zielonych". Dlaczego taki argument miałby wyłączyć możliwość realizacji inwestycji przez właściciela nieruchomości? Powyższe względy powodują, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 ( 1 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa. Wypada natomiast zauważyć, że podnoszone przez stronę skarżącą argumenty dotyczące nieuwzględnienia z urzędu profesjonalnych opinii złożonych do innych spraw oraz nie zapewnienia udziału w postępowaniu innym, niż skarżący podmiotom, słusznie zostały przez Sąd pierwszej instancji potraktowane jako niezasadne. Jeżeli bowiem strona zamierza skorzystać z opinii wykorzystanych w innych sprawach, powinna w tym względzie złożyć odpowiednie wnioski dowodowe. Brak takich wniosków powoduje, że organ nie miał obowiązku z urzędu dołączyć tych opinii do materiału dowodowego w niniejszej sprawie. Sprawa jest prowadzona na wniosek inwestora i to on ma obowiązek zadbać o to, aby mające w sprawie znaczenie dowody takie jak dodatkowe opinie dla niego korzystne, zostały zaliczone do materiału dowodowego. Jeżeli zaś chodzi o zapewnienie udziału w postępowaniu administracyjnym innych podmiotów, to skutecznie mogą się na tą okoliczność powoływać wyłącznie te właśnie podmioty, uznając że zostały pominięte bez własnej winy, co stanowi przesłankę wznowieniową z art. 145 ( 1 pkt 4 kpa, uzależnioną od inicjatywy pominiętej strony /art. 147 kpa/. W niniejszej sprawie wbrew twierdzeniu skarżących, brak podstaw do tego, aby skutecznie twierdzić, iż taka przesłanka miała miejsce, skoro dla osób nieznanych z miejsca pobytu, to jest osób wymienionych przez stronę skarżącą, został ustanowiony kurator.