II OSK 1150/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Bożena Popowska Protokolant Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 313/08 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki pawilonu gastronomicznego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 313/08, oddalił skargę A. D. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki pawilonu gastronomicznego. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że decyzją nr [...] z [...] 2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze nakazał na podstawie art. 49 b ust. 1 ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118) rozbiórkę pawilonu gastronomicznego na działce nr [...] w K. Według przytoczonych ustaleń skarżąca inwestorka dokonała skutecznie zgłoszenia zamiaru postawienia gotowego namiotu o wymiarach 8x4 m, pokryciu dwuspadowym i wysokości w najwyższym miejscu 3m, zlokalizowanego przed istniejącym budynkiem, między budynkiem a ulicą [...]. Tymczasem inwestor realizuje budowę drewnianego pawilonu gastronomicznego o wymiarach 8 x 5 m i wysokości 2,25 m, oraz w innymi miejscu tej działki. Według pisma z Urzędu Miasta w K. budowa ta nie jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego. Obiekt został wykonany bez zgłoszenia, gdyż skarżąca zgłosiła zamiar wybudowania, innego obiektu. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 10 § 1, 61 § 4 i 73 § 1 k.p.a., sprzeczne z zebranym materiałem ustalenia, że obiekt posadowiono na innej działce oraz nie stanowi namiotu, a ponadto naruszenie art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przytoczył dotychczasowe ustalenia faktyczne i wyraził ocenę, że realizowany pawilon gastronomiczny jest całkowicie innym obiektem, niż obiekt zgłoszony. Obiekt ten wymagał zgłoszenia, a skoro go nie było, to jego budowa stanowiła samowolę budowlaną sankcjonowaną przepisem art. 49b prawa budowlanego. Budowa była niezgodna z ustaleniami planu miejscowego. Organ zwrócił uwagę, że postępowanie administracyjne w sprawie powinno zostać wszczęte z urzędu, nie zaś, jak określił organ, na wniosek Straży Miejskiej w K., jednak to uchybienie procesowe nie mogło wywołać uchylenia prawidłowej merytorycznie decyzji. Zarzuty odwołania były bezzasadne, bowiem skarżąca uczestniczyła w oględzinach obiektu oraz została zawiadomiona o wszczęciu i zakończeniu postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 77 § 1 k.p.a. przez bezzasadne przyjęcie niezgodności posadowienia obiektu z planem miejscowym, naruszenie art. 61 § 1 i art. 61 § 4 k.p.k. (powinno być k.p.a.) wskutek wszczęcia postępowania na wniosek osoby nieuprawnionej oraz naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Według skarżącej, zrealizowany pawilon gastronomiczny został posadowiony zgodnie z treścią zgłoszenia robót budowlanych, we wskazanym tam miejscu na działce nr [...] oraz zgodnie z ustaleniami planu miejscowego. Teren ten oznaczony jest symbolem UT i przeznaczony na usługi turystyczne i komercyjne. Dlatego zgłoszenie zostało przyjęte bez sprzeciwu, zaś odmienna ocena organu narusza zasadę z art. 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargę oddalił. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie znaczenie posiadał plan miejscowy przyjęty uchwałą nr XXI/128/03 Rady Miejskiej w Karpaczu z dnia 11 grudnia 2003r. (Dz. U. Woj. Doln. z 2004r. Nr 20, poz. 374). W przepisie §4 ust. 1 planu wyznaczone zostały tereny o przeznaczeniu podstawowym, w tym oznaczone symbolem UT tereny usług turystycznych i komercyjnych. Według §6 ust. 5 planu, wyklucza się realizację reklam, informacji i obiektów małej architektury w miejscach niezapewniających ukształtowania przestrzeni publicznej jako harmonijnej całości zgodnie z wymogami kompozycyjno - estetycznymi bądź ochronę wartości kulturowych i krajobrazu. W §30 plan ustalił funkcje terenu wydzielonego liniami rozgraniczającymi UT2/UT 2.1, podkreślając w szczególności wymóg kształtowania zabudowy w sposób zgodny z cechami lokalnej architektury o wartościach kulturowych, w tym szczególności z cechami obiektów o walorach architektonicznych do ochrony, w zakresie skali zabudowy, ukształtowania bryły, wysokości, formy i spadku dachu (dach: stromy o symetrycznych układach połaci i kalenicy, spadek połaci w nawiązaniu do spadków w obiektach o wartościach architektonicznych do ochrony, w granicach 300-450). W nawiązaniu do ustaleń planu miejscowego organ nie dokonał szczegółowych ustaleń faktycznych i ich rozważenia, a jedynie poprzestał na przytoczeniu oceny zawartej w piśmie z Urzędu Miasta z [...] lutego 2008 r. o niezgodności wbudowanego pawilonu gastronomicznego z planem miejscowym. W piśmie tym burmistrz K. poinformował organ I instancji, że przepis §6 ust. 5 pkt 1 i 2 planu miejscowego wyklucza realizację tymczasowych obiektów w miejscach nie zapewniających ukształtowania przestrzeni publicznej jako harmonijnej całości zgodnie z wymogami kompozycyjno - estetycznymi oraz nie zapewniających ochrony wartości kulturowych i krajobrazu. Jak tam pisze "Drewniany pawilon usługowy swoim wyglądem odbiega od przyjętych w planie ustaleń a jego "zakopiańska" architektura wpływa negatywnie na wizerunek centralnej części miasta położonej w strefie ochrony konserwatorskiej". Sąd uznał, że zaskarżona decyzja posiadała określone wady materialnoprawne, a ponadto dopuszczono się pewnych uchybień procesowych organu. Wskazane naruszenia prawa w ocenie Sądu nie miały lub nie mogły mieć jednak wpływu na wynik sprawy. Bezzasadne natomiast okazały się szczegółowe zarzuty procesowe zawarte w skardze. Według Sądu należało podkreślić istotne znaczenie "twierdzonego przez skarżącą tymczasowego charakteru wybudowanego obiektu budowlanego", a także faktu dokonania zgłoszenia zamiaru budowy obiektu. W przypadku budowy po dokonaniu zgłoszenia ustawodawca również, jak w odniesieniu do pozwolenia na budowę, uwzględnia fakt istnienia zgody organu na budowę, przy normowaniu skutków naruszenia przez inwestora warunków tej zgody. Według ustawy nie jest to już budowa bez pozwolenia na budowę skoro zostało wydane albo bez zgłoszenia zamiaru budowy skoro zostało dokonane. Z kolei każdy obiekt tymczasowy podlega rozbiórce po upływie 120 dni, o ile został wybudowany legalnie na skutek zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 12 i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że poza przypadkiem wybudowania obiektu tymczasowego odpowiadającego cechom określonym w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy oraz zgodnie z warunkami określonymi w przyjętym bez sprzeciwu zgłoszeniu, pozostałe takie obiekty mogą zostać wybudowane legalnie jedynie po uprzednim uzyskaniu ostatecznego pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1). Jak z tego wynika, ustawa nie określa w sposób wyraźny sposobu postępowania z przypadkami samowoli budowlanych polegających bądź na użytkowaniu legalnie wybudowanego obiektu tymczasowego po upływie 120 dni, bądź wybudowaniu takiego obiektu z naruszeniem jego charakterystyki zawartej w zgłoszeniu, a nawet na wskazanym już przypadku wybudowania na podstawie zgłoszenia obiektu wymagającego pozwolenia na budowę. Oceny komplikuje fakt, że w razie przyjęcia możliwości wybudowania obiektu tymczasowego o cechach zawartych w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy bez zgłoszenia (skoro ustawa łączy te cechy z treścią dokonanego zgłoszenia), nie powinno pomijać się przy rozważaniu stosowania ograniczeń ustawowych wydania nakazu rozbiórki, że taki obiekt wybudowany legalnie i tak przestaje być obiektem wybudowanym legalnie po upływie 120 dni. Sąd podkreślił, że gdyby przyjąć za prawidłowe stanowisko prawne, że wybudowanie obiektu budowlanego z naruszeniem warunków zawartych w dokonanym zgłoszeniu nie stanowi przypadku samowoli z art. 49 b ust. 1 ustawy, o ile zaś wybudowany został faktycznie obiekt wymagający pozwolenia na budowę nakaz jego rozbiórki znajduje podstawę w art. 48 ust. 1 ustawy, to wówczas samo jedynie przyjęcie przez organ za taką podstawę przepisu innego, art. 49b ust. 1 (zresztą jak zaznaczono, przepisu surowszego dla sprawcy samowoli), nie stanowiło istotnego naruszenia prawa materialnego w rozumieniu art. 145 §1 pkt 1 a p.p.s.a. Organ przyjmując, że wybudowany obiekt nie został dopuszczony w planie miejscowym powinien, jak już wskazano, przytoczyć szersze rozważania uzasadniające ocenę o jego zaliczeniu do obiektów małej architektury (ich dotyczy §6 planu miejscowego). W ocenie Sądu takie zakwalifikowanie pawilonu gastronomicznego nie byłoby wykluczone, skoro ustawa zalicza do budowli obiekty przestrzenne, o większych rozmiarach, zajmujące większe obszary (art. 3 pkt 3 ustawy), zaś obiekt małej architektury ma być po prostu niewielki (art. 3 pkt 4), co nie pozwala na ich precyzyjne rozróżnienie i pozostawia duży margines niepewnych przypadków granicznych. W przypadku należytego uzasadnienia zaliczenia do danego rodzaju obiektu, trudno byłoby uzasadnić zarzut naruszenia prawa budowlanego wskutek tego zaliczenia. Odnosząc się materiału sprawy Sąd stwierdził, że organy nadzoru budowlanego prowadzą postępowania w sprawach samowoli budowlanej z urzędu, nie miała więc znaczenia niezrozumiała wzmianka w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania "na Straży Miejskiej w K." (nie użyto tu słowa "wniosek"), sporządzonym już po dokonaniu pierwszej czynności dowodowej z udziałem skarżącej, tj. po oględzinach obiektu. Zawarte w aktach zaświadczenie wydane przez Starostę o niewniesieniu sprzeciwu wobec zamiaru postawienia gotowego namiotu w określonym miejscu działki, na okres 120 dni, nie podważa prawidłowych ustaleń organu, że faktycznie wybudowany obiekt nie jest namiotem i znajduje się w innym miejscu na działce nr [...]. Skarżącej w dniu [...] stycznia 2008 r. doręczono zawiadomienie o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i pouczenie o uprawnieniu art. 10 § 1 k.p.a., a następnie w dniu [...] lutego 2008 r. uzyskano opinię Burmistrza o niezgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego, o czym już nie zawiadomiono skarżącej. Uprzednio w dniu 11 grudnia 2007 r. doręczono prawidłowo (domownikowi skarżącej) skarżącej zawiadomienie o wszczęciu postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji podkreślił, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca, poza udziałem w oględzinach, wykorzystała daną jej możność podejmowania czynności w toku postępowania. Nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy zarzuty skarżącej dotyczące pozbawienia jej możności czynnego udziału w sprawie lub istotnego naruszenia reguł postępowania wyjaśniającego. Uwzględnienie twierdzeń skarżącej, że w dniu [...] listopada 2007 r. rozpoczęła budowę obiektu tymczasowego w rozumieniu art. 29 ustawy (czyli na okres 120 dni), uzasadniało uznanie za trafne decyzji o rozbiórce wydanej w dniu [...] kwietnia 2008 r., niezależnie od wszelkich dylematów wykładni prawa budowlanego. W przypadku pominięcia tych twierdzeń uzasadniona była ocena, że wybudowany obiekt naruszał ustalenia planu miejscowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. D. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) i art. 156 pkt 2 k.p.a. oraz art. 1 § 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi w sytuacji jednoczesnego ustalenia przez sąd, iż organ administracji wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się uchybień materialnoprawnych oraz poprzez błędne przyjęcie, iż uchybienia te nie miały wpływu na wynik sprawy przy jednoczesnym braku wyjaśnienia podstaw przyjęcia o braku wpływu powyższych na wynik sprawy, podczas gdy oparcie się organu w celu ustalenia zgodności posadowienia obiektu tymczasowego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na informacji Burmistrza K., przy jednoczesnym braku poczynienia przez tenże organ własnych ustaleń faktycznych w tym zakresie w celu rzetelnego wyjaśnienia sprawy stanowiło o nierzetelnie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, skutkującym wydaniem wobec skarżącej decyzji nakazującej rozbiórkę wzniesionego budynku. Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg. norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ustalenie, iż posadowienie obiektu jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest błędne, albowiem jego umiejscowienie na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "UT" tereny usług turystycznych i komercyjnych odpowiada przeznaczeniu tego terenu w planie pod działalność prowadzoną przez skarżącą, z zakwalifikowaną jako gastronomiczną, czyli komercyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Tak skonstruowane zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji budynek zaliczony do kategorii obiektów tymczasowych w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane podlega rozbiórce lub przeniesieniu w inne miejsce nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia jego budowy. Po upływie tego terminu, w sytuacji gdy nie został on rozebrany jest on traktowany jako obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie nie było przedmiotem sporu zakwalifikowanie przedmiotowego budynku do obiektów o charakterze tymczasowym. Skoro zaś od dnia rozpoczęcia budowy minął okres o wiele dłuższy niż 120 dni, bez wątpienia obiekt ten winien być zakwalifikowany jako wybudowany bez pozwolenia na budowę. Gdyby nawet uznać, na co wskazywał Sąd pierwszej instancji, że obiekt ten jest obiektem tzw. małej architektury o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 22 ustawy Prawo budowlane to zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy budowa takiego obiektu budowlanego wymaga dokonania zgłoszenia. W tym miejscu wskazać należy, że poza sporem pozostaje w niniejszej sprawie fakt, iż skarżąca dokonała skutecznego zgłoszenia zamiaru postawienia gotowego namiotu o wymiarach 8 x 4 m o pokryciu dwuspadowym i wysokości w najwyższym miejscu 3 m, zlokalizowanego przed istniejącym budynkiem, między budynkiem a ulicą [...]. Jednocześnie organ nadzoru budowlanego nie zgłosił sprzeciwu w tym zakresie. Zasadnym jest jednakże stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji, iż wybudowany przez skarżącą obiekt nie jest obiektem który inwestor wskazywała w zgłoszeniu, albowiem nie tylko nie jest on namiotem, ale ponadto znajduje się w innym miejscu na działce nr [...]. Uznać przy tym należało, że realizacja przez skarżącą budowy drewnianego pawilonu gastronomicznego o wymiarach 5 x 8 m i wysokości 2,25 m, w innym miejscu działki niż wynikającym z uprzedniego zgłoszenia, jest w istocie realizacją innego obiektu budowlanego. Przy uznaniu, że obiekt ten należy do kategorii obiektów małej architektury o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 22 ustawy Prawo budowlane i nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, jego budowa wymaga dokonania zgłoszenia na co wskazywano powyżej. Wobec powyższego zasadnym jest twierdzenie, że zrealizowany przez skarżącą obiekt budowlany został wykonany bez wymaganego przepisami prawa budowlanego zgłoszenia. To zaś prowadzi do słusznego wniosku, że przedmiotowa inwestycja winna być traktowana jako samowola budowlana w rozumieniu art. 49b ustawy Prawo budowlane. Skoro zaś przedmiotowy obiekt stanowi samowolę budowlaną, istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy stało się zbadanie czy wybudowany obiekt jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazać należy, że wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej o zgodności zamierzenia budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie może decydować samo przeznaczenie obiektu jakim jest w niniejszej sprawie działalność turystyczna i komercyjna. Skoro bowiem, jak uznały organy nadzoru budowlanego obiekt ten nie spełniał wymogów co do kształtowania zabudowy w sposób zgodny z cechami lokalnej architektury o wartościach kulturowych, to samo przeznaczenie terenu objętego inwestycją i zgodnego z tym przeznaczenia obiektu, nie miała znaczenia dla prawidłowego uznania, że obiekt ten jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skoro zaś niewadliwie uznano, że przedmiotowy obiekt winien być traktowany jako samowola budowlana, a przy tym z uwagi na jego niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego brak jest możliwości legalizacji tejże samowoli słusznym było uznanie że obiekt ten podlega rozbiórce na podstawie art. 49b ust. 3 w zw. z art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że zarzuty te nie odnoszą się do ustaleń faktycznych. Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje w szczególności faktu zakwalifikowania budynku jako obiektu tymczasowego, ani dopuszczalności przyjęcia, że obiekt ten mógłby zostać zakwalifikowany jako obiekt tzw. małej architektury. Nie podważono również prawidłowości ustaleń dotyczących sprzeczności obiektu budowlanego którego sprawa dotyczy z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z wymaganiami ładu architektonicznego. W tym zakresie skarżący kasacyjnie podkreśla wręcz, że szereg innych zabudowań wzniesionych w centrum miasta "również nie odpowiada wymogom ukształtowania przestrzeni publicznej jako harmonijnej całości zgodnie z wymogami kompozycyjno-estetycznymi". Tym samym skarżący kasacyjnie przychylił się do stanowiska zarówno organów nadzoru budowlanego jak i Sądu pierwszej instancji o niezgodności przedmiotowego obiektu budowlanego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie. W zakresie zarzutów skargi kasacyjnej podkreślić należy, że wbrew twierdzeniom autora tejże skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji, mimo dość chaotycznego uzasadnienia, wskazał dlaczego dostrzeżonym uchybieniom nie nadał znaczenia istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy. Z tych względów, skoro tak postawione zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił.