II OSK 8/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) sędzia (del.) NSA Jerzy Solarski Protokolant asystent Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 września 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 398/08 w sprawie ze skargi B. M. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania i zażalenia w sprawie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych 1. prostuje zaskarżony wyrok w ten sposób, że w miejsce nr "[...]" wpisać "[...]"; 2. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania; 3. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz B. M. kwotę 400 (czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 8 / 09 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę B. M. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania i zażalenia. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Wojewoda Lubelski postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania B. M. od decyzji Starosty Świdnickiego z dnia [...] lutego 2008 r. znak: [...], wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia wymiany kominów, pokrycia dachowego oraz trzech okien w lukarnach w budynku oraz po rozpoznaniu zażalenia B. M. na postanowienie Starosty Świdnickiego z dnia [...] stycznia 2008 r. znak: [...], nakładającego obowiązek uzupełnienia dokumentów w terminie do 4 lutego 2008 r.- stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania i zażalenia. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja została doręczona B. M. w dniu [...] marca 2008 r., co wynika ze zwrotnego poświadczenie odbioru. Odwołanie B. M. od tej decyzji zostało wniesione za pośrednictwem organu I instancji w dniu 18 marca 2008 r. (data stempla pocztowego), tj. jeden dzień po terminie. Tym samym zdaniem organu, niezachowanie terminu do wniesienia odwołania skutkowało równocześnie stwierdzeniem uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Starosty Świdnickiego z dnia [...] stycznia 2008 r., złożonego wraz z odwołaniem od decyzji na mocy art. 142 k.p.a. Skargę, oznaczoną jako odwołanie, na powyższe postanowienie wniósł B. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, domagając się uchylenia: 1. postanowienia Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak: [...]; 2. postanowienia Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak: [...]; 3. decyzji Starosty Świdnickiego z dnia [...] lutego 2008 r. znak: [...]; 4. decyzji Starosty Świdnickiego z dnia [...] lutego 2008 r. znak: [...]; jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi skarżący zawarł szeroką polemikę z treścią i argumentacją zaskarżonych decyzji Starosty Świdnickiego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę podkreślił, iż przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie było wydane na mocy art. 134 k.p.a. postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak: [...], stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Świdnickiego z dnia [...] lutego 2008 r. znak: [...], wnoszącego sprzeciw do zgłoszenia wymiany kominów, pokrycia dachowego oraz trzech okien w lukarnach w budynku oraz zażalenia wniesionego na podstawie art. 142 k.p.a. na postanowienie Starosty Świdnickiego z dnia [...] stycznia 2008 r. znak: [...], nakładające na B. M. obowiązek przedłożenia dokumentów. Pozostałe, zaskarżone jedną skargą B. M. rozstrzygnięcia organów administracji, wyłączone zostały zarządzeniami Przewodniczącego Wydziału do odrębnego postępowania. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, w rozpatrywanej sprawie decyzja Starosty Świdnickiego z dnia [...] lutego 2008 r. została doręczona skarżącemu B. M. w dniu [...] marca 2008 r., co skarżący przyznał również w swojej skardze. Organ w swym rozstrzygnięciu zawarł również pouczenie o sposobie i terminie wniesienia odwołania. Odwołanie od tej decyzji wraz z zażaleniem na postanowienie Starosty Świdnickiego z dnia [...] stycznia 2008 r., skarżonym w trybie art. 142 k.p.a., skarżący wniósł drogą pocztową w dniu 18 marca 2008 r. (data stempla pocztowego), a zatem jeden dzień po terminie określonym w art. 19 § 2 k.p.a. Skarżący nie zwracał się także z prośbą o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Stąd też zdaniem Sądu, organ odwoławczy obowiązany był do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Ponadto Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do zgłoszonego przez skarżącego na rozprawie żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia ze względu na nieprawidłowe określenie w tymże postanowieniu miejsca położenia obiektu budowlanego, w którym miałyby być prowadzone roboty budowlane, wskazał na jego bezzasadność. Błędny zapis w zaskarżonym postanowieniu w ocenie Sądu, że budynek mieszkalny położony jest w [...] Nr [...][...], w sytuacji, gdy znajduje się on w miejscowości [...][...], nie stwarza trudności w należytej identyfikacji rzeczywistego położenia obiektu i błędne określenie w zaskarżonym postanowieniu dwuczłonowej nazwy miejscowości poprzez przestawienie kolejności członów tej nazwy powinno być sprostowane jako oczywista omyłka w trybie art. 113 § 1 k.p.a., a w żadnym razie nie stanowi prawnej podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu administracyjnego. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższe wyroku wniósł B. M., zarzucając: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego: a. art. 153 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęciu jakoby orzeczenie Wojewody Lubelskiego nie naruszało prawa, pomimo zarzutów: - nieważności postępowania stosownie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na: - prowadzenie przez organ w tym samym czasie dwóch równoległych postępowań w tej samej sprawie, wydając jednocześnie decyzję o umorzeniu postępowania, przyjmując bezprzedmiotowość postępowania oraz decyzję o sprzeciwie; - braku działania przez organ, do czego był zobowiązany przez Sąd w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2007 r. i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2007r.; - nieważność postępowania stosownie do art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z wadą w decyzji organu I instancji, a dotyczącą miejsca położenia budynku, w którym mają być wykonywane prace budowlane; b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1, art. 184 Konstytucji RP, art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez nie ustosunkowanie się przez Sąd do zarzutów naruszenia art. 6 pkt 1, art. 7, art. 9, art. 10 pkt 2 i 3, art. 16 pkt 1 i 2, art. 22 pkt 1 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji z dnia 6 września 2001 r. i zasad Kodeksu postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 §, art. 80 w trakcie postępowania administracyjnego oraz w sytuacji zgłoszonego zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. zarzutu nieważności postępowania administracyjnego, powodujących w konsekwencji naruszenie prawa do rzetelnego procesu i zaniechanie sprawowania wymiaru sprawiedliwości, do którego wojewódzkie sądy administracyjne są zobowiązane, stosownie do postanowień art. 175 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 § 1 i art. 135 p.p.s.a. c. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd zarzutów dotyczących: błędnie przyjętego stanu faktycznego i dokonanej oceny dowodów oraz nieuzasadnionego zastosowania sprzeciwu, którym to uchybiły organy administracji, a które to uchybienia Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uznał za tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść skargi nie powinien był on przechodzić nad nimi do porządku bez odniesienia się do nich, co w konsekwencji spowodowałby przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów polegające na dowolnym, arbitralnym i odbiegającym od stanu faktycznego stanu sprawy. W szczególności na nie uwzględnieniu faktu, że: - art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego rozróżnia trzy różne stany prawne i w sytuacji, gdy organ uważa, że są podstawy w ich zastosowaniu to powinien w orzeczeniu jednoznacznie odnieść się do tego stanu i wskazać, na których opiera swoje stanowisko; - art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego stwarza możliwość zgłoszenia sprzeciwu jedynie w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, a nie w dowolnym czasie np. w trzy lata od zgłoszenia jak ma to miejsce w niniejszej sprawie; 2. naruszenie prawa procesowego w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie wyjaśnienie w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści niniejszego przepisu, dlaczego pomimo zgłoszonych zarzutów o prowadzonych równolegle dwóch postępowań administracyjnych w tej samej sprawie oraz faktu przedłożenia projektu budowlanego wraz z dokumentami, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa; - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez pominięcie przez Sąd zgłoszonego zarzutu nieważności postępowania w związku z wadą zawartą w sentencji sprzeciwu, a dotyczącą miejsca położenia budynku, w którym skarżący zamierza wykonać prace budowlane: w sentencji jest [...], a w rzeczywistości chodzi o [...]; 3. art. 145 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy w związku z brakiem odniesienia się przez Sąd do tego co było przedmiotem sprawy i zaniechanie zbadania zgłoszonych zarzutów przez skarżącego, przyjmując bezkrytycznie, że zaistniały przesłanki materialnoprawne do zgłoszenia przez organ sprzeciwu; 4. naruszenia art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. z uwagi na fakt, iż w rozpoznawaniu niniejszej sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy stosownie do art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący B. M., będący radcą prawnym, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a w przypadku gdyby Sąd uznał, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku wraz z poprzedzającym go postanowieniem Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz decyzją Starosty Świdnickiego z dnia [...] lutego 2008 r. Ponadto skarżący wniósł o "zasądzenie od pozwanego na rzecz powoda kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych za wszystkie instancje". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący, podkreślając czas toczącego się postępowania, wskazał, iż w niniejszej sprawie organy obu instancji nie podejmują prób wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, pomijają przestawione dokumenty, informacje i wyjaśnienia w zakresie przedmiotu i miejsca robót budowlanych. Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku również błędnie przyjął stan faktyczny i dokonaną ocenę dowodów, utrzymując bezzasadnie zgłoszony sprzeciw oraz nie odnosząc się do stawianych w skardze zarzutów. W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie zachodziła nieważność postępowania wynikająca z faktu, iż w sprawie prowadzone były równolegle w różnych trybach dwa postępowania, w wyniku czego zapadły dwie decyzje w tej samej sprawie (umorzenie postępowania oraz sprzeciw). Skarżący wskazał również, że w dniu [...] stycznia 2008 r. Starosta Świdnicki wydał decyzję zgłaszającą sprzeciw i jednocześnie postanowieniem z tej samej daty nałożył na niego obowiązek wykonania szeregu obowiązków, przy czym organ powinien był jednoznacznie wskazać, o jakie dokumenty chodzi, bowiem żądanie te nie może być dowolne. Skarżący otrzymał natomiast powyższe postanowienie w dniu [...] lutego 2008 r. (piątek), a wykonanie obowiązku zgodnie z tymi postanowieniami należało wykonać do 4 lutego 2008 r. (poniedziałek). W odniesieniu do zarzutu nieważności postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, skarżący wskazał, iż Sędzia NSA L. L. był w składzie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i orzekał już w niniejszej sprawie wydając wyrok z dnia 28 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Lu 78/06, co narusza art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte są w pełni usprawiedliwione. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się zaistnienia nieważności postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, o jakiej mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., w tym naruszenia dyspozycji art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Strona wnosząca kasację upatruje nieważność postępowania w oparciu o okoliczność, iż w rozpoznawanej sprawie brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy tj. sędzia NSA L. L., który był członkiem składu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wydającego wyrok zaskarżony niniejszą skargą kasacyjną, jak i też wyrok z dnia 28 lutego 2006 r. Podstawowe znaczenie dla sprawy miało ustalenie, czy powyżej wskazany sędzia podlegał obligatoryjnemu wyłączeniu na mocy art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Badanie sprawy w tym aspekcie przyniosło negatywny wynik. Zaskarżony rozpatrywaną skargą kasacyjną wyrok obejmował, bowiem kontrolę postanowienia Wojewody Lubelskiego wydanego na podstawie art. 134 k.p.a., co nie było uprzednio przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Stąd też skarżonemu rozpatrywaną skargą kasacyjną rozstrzygnięciu nie można było skutecznie zarzucić zaistnienia regulacji określonej w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W obrębie postawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (naruszenia prawa procesowego) skarżący zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie szeregu przepisów postępowania w tym naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. Rozważając powyższy zarzut wskazać należy, iż przepis ten statuuje uprawnienie, ale również i obowiązek sądu administracyjnego do wyjścia poza podniesione zarzuty i wnioski skargi. Przepis ten dopuszcza, więc wyjście poza granice skargi w celu zapewnienia efektywności sprawowanej kontroli, a jego naruszenie może polegać m.in. na niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji uchybień w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Ponieważ jednak badanie stosowania prawa, a zatem także ustaleń faktycznych poprzedzających zastosowanie norm prawnych przez organ administracji ma charakter pośredni, bowiem sąd administracyjny nie dokonuje samodzielnych ustaleń faktycznych, lecz kontroluje legalność ich dopełnienia w postępowaniu administracyjnym, to obowiązkiem Sądu pierwszej instancji, jest dokonanie, w granicach określonych art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. kontroli prawidłowości ustaleń faktycznych w sprawie. Naruszenie reguł tej kontroli może być więc podstawą skargi kasacyjnej. Wskazując na powyższe rozważania, za zasługujący na uwzględnienie należało uznać postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie stanu faktycznego sprawy. Wskazać, bowiem należy, iż przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak [...], którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Świdnickiego z dnia [...] lutego 2008 r. znak: [...] oraz zażalenia na postanowienie Starosty Świdnickiego z dnia [...] stycznia 2008 r. znak: [...]. Z lektury akt sprawy wynika, iż postanowienie to zostało poprzedzone postanowieniem Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2008 r. znak: [...] , którym stwierdzono niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Starosty Świdnickiego z dnia [...] stycznia 2008 r. znak: [...]. Oznaczałoby to, iż w prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. ponownie rozstrzygał kwestię dopuszczalności zażalenia na postanowienie organu I instancji z dnia [...] stycznia 2008 r., pomimo iż kwestia ta została ostatecznie uprzednio rozstrzygnięta. Powyższa okoliczność nie była natomiast w ogóle przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji. Słusznie więc zarzucił autor skargi kasacyjnej, iż stan faktyczny sprawy został wadliwie przyjęty przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Analizując natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, wskazać należało, iż nie mogły być one przedmiotem kontroli w postępowaniu ze skargi kasacyjnej. Zarzuty te odnoszą się, bowiem do oceny merytorycznej sprawy i rozstrzygnięć podejmowanych przez organ I instancji. Natomiast przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było postanowienie organu odwoławczego, w którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania i zażalenia i tylko w tym aspekcie Sąd pierwszej instancji mógł dokonać kontroli. Tym samym postawione we wniesionej skardze kasacyjnej zarzuty odnoszące się do oceny merytorycznej sprawy i rozstrzygnięć podejmowanych przez organ I instancji, nie mogły być przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji, ani też Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując ponownej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, zobowiązany będzie ponownie ocenić zaskarżone postanowienie, uwzględniając przedstawione wyżej uwagi. Mając powyższe okoliczności na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie (pkt 2-gi wyroku). Nadto Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 156 § 3 p.p.s.a. z urzędu sprostował wyrok pierwszej instancji w zakresie dotyczącym określenia znaku skarżonego postanowienia (pkt 1-wszy wyroku). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 3-ci wyroku).