II SA/Lu 440/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Referent stażysta Joanna Stadnik, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2008 r. sprawy ze skargi L. K., H. P., J.B., E. B.-K., W. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za udział w wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...] II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] 1971 r., znak [...], wywłaszczono udziały J. B. (1/5 cz.) i J. B. (1/5 cz.) w nieruchomości oznaczonej na planie nr 17, 361 i 466 o łącznej powierzchni 16.033 m² za odszkodowaniem w kwocie 23089,20 złotych. Na skutek zaskarżenia ww. orzeczenia przez J. B. i J. B., Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia decyzją z dnia [...] 1971 r., znak [...] uchyliła zaskarżoną decyzję w części II pkt 12 dotyczącej odszkodowania i przekazała sprawę do ponownego rozpoznania. Rozpatrując ponownie sprawę Prezydent Miasta decyzją z [...] 1974 r., znak [...] przyznał odszkodowanie za grunt w kwocie 109.021 złotych. Odwołanie od tej decyzji wniosła strona, w wyniku czego Wojewoda wydał decyzję z dnia [...] 1975 r., znak [...] utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. W dniu 28 czerwca 2005 r. (data wpływu: 30 czerwca 2005 r.) z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wystąpiła J. B. i spadkobiercy J. B. (zmarłego 21 maja 1979 r.): E. B.-K., J. A. B., H. W. P., W. S. oraz L. K. W trakcie postępowania administracyjnego zmarła J. B., spadek po niej na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] 2007 r., sygn. akt [...] nabył L. K. Rozpoznając wniosek Starosta na podstawie art. 104 i 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) decyzją z dnia 14 czerwca 2007 r., nr IGM.7221-62/06/07 umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za udział w wywłaszczonej nieruchomości położonej w L. przy ul. N. 17, oznaczonej uprzednio jako działki nr 17, 361 i 466 o łącznej powierzchni16033 m². Organ administracyjny uznał, że ostateczna decyzja o ustaleniu odszkodowania za ww. nieruchomość funkcjonuje już w obrocie prawnym (decyzja z dnia [...] 1975 r.),w związku z czym ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej kwestii, rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie stanowiącą uchylenie tej pierwotnej, dawałoby podstawę do stwierdzenia nieważności nowej decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa jako naruszenie powagi rzeczy osądzonej. Odwołanie od tej decyzji złożył L. K., wskazując, że od początku postępowania wnosił o wydanie decyzji ostatecznej ustalającej wysokość odszkodowania w oparciu o aktualną wycenę sporządzoną przez rzeczoznawcę. oraz o wypłacenie odszkodowania w trybie art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda decyzją z dnia [...] 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że rozpatrzenie niniejszej sprawy poprzez wydanie decyzji merytorycznej tj. ustalającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość lub odmawiającej jego ustalenia, naruszyłoby zasadę trwałości decyzji ostatecznych, zawartą w art. 16 k.p.a., zgodnie z którą decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Organ ponadto podkreślił, że tylko w drodze stwierdzenia nieważności oraz wznowienia postępowania możliwe jest uchylenie lub zmiana takich decyzji. Natomiast, co do kwestii wypłaty odszkodowania ustalonego w drodze decyzji z [...] 1974 r., przyjął stanowisko, że może być one dochodzone jedynie na drodze cywilno-prawnej. Skargę na powyższą decyzję Wojewody złożył L.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 105 § 1 w zw. z art. 110 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego wskazując na art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto skarżący zarzuca organom administracyjnym brak rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za udział w wywłaszczonej nieruchomości, mając na uwadze aktualną wycenę. L. K. wskazuje także, na fakt, że ostateczna decyzja z 1975 r. nigdy nie została stronom doręczona, a ustalone odszkodowanie nie zostało wypłacone. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazując przy tym, że skarga nie wnosi nowych argumentów, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje; Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc obok tego, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanych norm prawnych oraz czy normy te właściwie zinterpretowały, także to, czy organy nie naruszyły zasad ustalania określonych faktów za udowodnione. Poddawszy takiej właśnie kontroli zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, chociaż częściowo z przyczyn innych niż te, które zostały wskazane w skardze. Skarżący sformułował swoje żądanie jako wniosek o ustalenie i wypłacenie na rzecz spadkobierców J. B. i J. B. odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Postępowanie wszczęte z wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym według zasad określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Organ administracji przyjął na zasadach ogólnych, że jest to wniosek wszczynający postępowanie w myśl art. 61 § 1 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Sądu, organ administracji zbyt pobieżnie zbadał żądanie strony zawarte we wniosku wszczynającym postępowanie. Z treści jego bowiem nie wynika jednoznacznie, jaka jest istotnie treść tego żądania. Organ był zobowiązany do przeprowadzenia takiego badania na gruncie art. 9 k.p.a., który, będąc umieszczony wśród zasad postępowania administracyjnego, posiada wyraźne uzasadnienie aksjologiczne jako określenie podstaw działań organu administracji. Jego treść wskazuje na obowiązek organu do należytego i wyczerpującego informowania stron m. in. o okolicznościach prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W szczególności organy te mają obowiązek czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Zadaniem organu na gruncie tego przepisu jest zatem również ustalenie o co wnosi strona i w jakim postępowaniu ma toczyć się dana sprawa. W sytuacji kiedy organ nie może ustalić na podstawie wniosku i innych okoliczności sprawy rzeczywistego żądania strony, powinien wezwać ją do sprecyzowania wniosku, aby nadać mu prawidłowy bieg. Organowi takie uprawnienie przysługuje na każdym etapie postępowania. Nawet po jego wszczęciu, kiedy to w toku sprawy, z pism wnioskodawcy wyłonią się okoliczności, o których organ nie wiedział, a które mają wpływ na tryb postępowania administracyjnego. Jak to wynika z wyroku Sądu Najwyższego z dnia 23 lipca 1992 r. (III ARN 40/92, powoł. za: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 80), obowiązek wyrażony w tym przepisie winien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Naruszenie tego obowiązku powinno być traktowane jako "wystarczająca podstawa uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków" (s. 80). W literaturze podkreśla się szczególne znaczenie fazy wszczęcia postępowania dla ochrony interesu prawnego, zwłaszcza jeżeli "brak znajomości przepisów prawa może powodować nieudolne (...) określenie żądania" (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 80). Na gruncie tego przepisu, ustanawiającego zasadę prawa, organ winien ustalić precyzyjnie treść żądania wnioskodawcy. Zwłaszcza, że posiadał wiedzę o wydaniu decyzji, treścią których było wcześniejsze ustalenie odszkodowania, a wniosek wskazywał na żądanie m. in. ustalenia odszkodowania. W stosunku do decyzji organu odwoławczego ustalającego odszkodowanie organ przyjmował status ostateczności, co winno wywołać wątpliwości co do tej części wniosku, który wskazywał na ustalenie odszkodowania. Nie ulega wątpliwości, że sam wniosek był sformułowany lakonicznie, z jego treści nie wynikało bowiem wprost, czego tak naprawdę domagała się strona, a stwierdzenia były sformułowane w sposób bardzo ogólny. Nie zwalniało to jednak organu od podjęcia próby ustalenia prawidłowej treści żądania, bowiem od tego w istocie zależała treść podjętej decyzji. Należało w szczególności ustalić, czy jego treścią jest wnioskowanie o ponowne ustalenie odszkodowania o określonej (nowej) wysokości, wnioskowanie o wypłacenie ustalonego ale nie wypłaconego wcześniej odszkodowania, wnioskowanie o ustalenie i wypłacenie zwaloryzowanego odszkodowania czy też jeszcze inna treść (np. czy wnioskodawca nie żądał wznowienia postępowania w sprawie). Sytuacja związana z oceną treści wniosku była w istocie zróżnicowana w postępowaniu przed organem pierwszej instancji oraz organem odwoławczym. O ile bowiem we wniosku wszczynającym postępowanie przez organem I instancji wnioskodawca wymienił poprzednio podejmowane decyzje, przedmiotem których było wywłaszczenie oraz ustalenie odszkodowania o określonej wysokości, nie wskazując żadnych wątpliwości co do ich poprawności w kontekście doręczenia decyzji odwoławczej z dnia [...] 1975 r., o tyle w odwołaniu wnioskodawca wyraźnie już nawiązał (akapit drugi uzasadnienia odwołania) do braku ostatecznego charakteru powyższej decyzji organu odwoławczego z powodu jej niedoręczenia stronie oraz do faktu niewypłacenia odszkodowania. Organ odwoławczy natomiast w istocie do tego zarzutu się nie ustosunkował, nie wyrażając także swego stosunku do roli faktu braku dowodu doręczenia decyzji odwoławczej stronie dla kwestii ostateczności decyzji organu odwoławczego, a wskazując jedynie na argument istniejącego rozstrzygnięcia i zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Ustosunkował się do tej kwestii dopiero w odpowiedzi na skargę, na skutek treści zarzutu i żądania zawartego w samej skardze, ale uczynił to także od strony podkreślenia faktu własnego związania decyzją doręczoną jednej stronie (Urzędowi Miasta), co wynika w jego ocenie z kserokopii decyzji i poświadczenia wpływu tej decyzji do Urzędu Miasta. Niezależnie od tego, że rozstrzygnięcie danej kwestii istotnej dla podjętej decyzji powinno mieć miejsce w trakcie podejmowania tej decyzji (odwoławczej) w kontekście sformułowanego w odwołaniu poglądu o braku decyzji ostatecznej ustalającej odszkodowanie oraz zostać uwidocznione w jej uzasadnieniu, a nie dopiero w odpowiedzi na skargę, także tego wyjaśnienia zawartego w odpowiedzi na skargę nie można potraktować jako wystarczającego dla poznania stanowiska organu odnośnie do ostateczności decyzji, co do której brak jest dowodu doręczenia stronie (co organ jednoznacznie przyznaje w odpowiedzi na skargę). W ocenie sądu tym samym, biorąc pod uwagę niewyjaśnienie rzeczywistej treści wniosku oraz brak ustaleń odnośnie do doręczenia decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, nie można było zgodnie z prawem zastosować podstawy umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego na gruncie art. 105 § 1 k.p.a. Organ I instancji nie poświęcił argumentacji na temat podstawy umorzenia żadnej uwagi w uzasadnieniu swej decyzji, natomiast organ odwoławczy wskazał jedynie (w pierwszym akapicie uzasadnienia decyzji utrzymującej decyzje pierwszoinstancyjna w mocy) na fakt umorzenia "postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania" nie tylko nie przeprowadzając argumentacji w świetle art. 105 § 1 k.p.a., ale w ogóle nie wymieniając tego przepisu w uzasadnieniu decyzji. Dodatkowo zatem należy w powyższym kontekście stwierdzić naruszenie przez oba organy art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej osnowy obu decyzji oraz brak przytoczenia przez organ odwoławczy przepisu prawa, na mocy którego umorzono postępowanie administracyjne. Organy przyjmując, iż idzie o ustalenie odszkodowania, posłużyły się argumentacją opierającą się na fakcie funkcjonowania w obrocie decyzji ostatecznej oraz zasadzie trwałości administracyjnej. Natomiast w kwestii wypłacenia odszkodowania organ odwoławczy (organ I instancji na ten temat się nie wypowiadał) odwołał się w jednym krótkim akapicie uzasadnienia swej decyzji do możliwości dochodzenia wypłaty ustalonego odszkodowania ustalonego jedynie na drodze cywilnoprawnej. Organ odwoławczy nie przywołał przy tym podstawy prawnej uzasadniającej tę tezę uzasadnienia, mimo, że odwołujący się powołał w odwołaniu ogólnie art. 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W tym względzie brak jest reakcji organu na ten argument także w odpowiedzi na skargę, mimo, że został on wyraźnie rozwinięty w skardze. W konsekwencji organ I instancji najpierw nie ustalił w sposób wyczerpujący treści żądania sformułowanego we wniosku, a następnie, przyjmując iż jest to wniosek o ustalenie ustalonego już wcześniej odszkodowania umorzył postępowanie, powołując się na uprzednie ustalenie odszkodowania w drodze decyzji, nie badając kwestii charakteru tej decyzji, w szczególności faktu jej ostateczności związanego w obowiązkiem jej doręczenia stronie. Następnie organ odwoławczy, utrzymując powyższą decyzję w mocy, przyjął za organem I instancji powyższe ustalenia, także nie badając kwestii doręczenia w decyzji odwoławczej, ale dokonał samodzielnej interpretacji wniosku wszczynającego kontrolowane postępowanie, powołując argument wyrażony w odwołaniu i przyjmując iż kwestia wypłaty odszkodowania może być dochodzona na drodze cywilnoprawnej. Brak rozwinięcia samej tezy oraz brak analizy podstaw prawnych wyrażonego w ten sposób poglądu (organ odwoławczy powołuje art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami jedynie przy prezentacji treści odwołania) utrudnia kontrolę argumentacji przyjętej przez organ. Zwłaszcza, że organ nie wskazał na konkretny fragment art. 132 ustawy, stanowiący podstawę tego poglądu. Ubocznie należy stwierdzić, iż art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami reguluje zagadnienie wypłaty odszkodowania. Jego ust. 2 odnosi się do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania, które oceniane winny być odpowiednio na gruncie kodeksu cywilnego. Natomiast ust. 3 tego przepisu wskazuje na to, że wysokość odszkodowania podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty oraz na dokonywanie tej waloryzacji przez organ zobowiązany do zapłaty odszkodowania. Przesądza tym samym o drodze administracyjnej rewaloryzacji, co wynika także z orzecznictwa Sądu Najwyższego (wyrok z dnia 7 kwietnia 1993 r., III AZP 3/93, OSNCP 1993, nr 10, poz. 174, obszernie cytowany w: G. Bieniek, S. Kalus, Z. Mamaj, E. Mzyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2005, s. 429-431). Podstawowym uchybieniem obu organów jest jednak naruszenie przepisów postępowania poprzez nieustalenie precyzyjnej treści wniosku wszczynającego postępowanie, w konsekwencji czego organy przyjęły ten przedmiot w sposób umożliwiający odwołanie się do wydanej wcześniej decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, nie ustalając jednak skutków braku dowodu jej doręczenia stronie. W istocie zatem organy naruszyły także, obok wskazanego wyżej przepisu art. 9 k.p.a. także art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 §1 i 80 k. p. a. poprzez błędne przyjęcie, iż postępowanie jest bezprzedmiotowe, mimo że nie poczyniły wyczerpujących ustaleń dotyczących treści wniosku wszczynającego postępowanie oraz nie dokonały oceny całokształtu materiału dowodowego w kontekście braku dowodu doręczenia decyzji Wojewody z [...] 1975 r. Postępowanie administracyjne prowadzone przed wydaniem przez organ administracji publicznej decyzji, powinno zapewniać dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, w tym okoliczności podnoszonych przez składającego. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i uniemożliwia często prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Ponadto, w zakresie sposobu uzasadnienia obu decyzji organy administracji naruszyły art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, efektem której było umorzenie postępowania administracyjnego. Oznacza to konieczność w toku ponownego rozpoznania sprawy ustalenia rzeczywistej treści wniosku z dnia 28 czerwca 2005 r. Dopiero to będzie stanowić podstawę dalszych działań, w ramach których, w zależności od dokonanych ustaleń, może naleźć się kwestia dokonania oceny faktu braku dowodu doręczenia decyzji ustalającej wysokość odszkodowania lub kwestia zastosowania odpowiedniego fragmentu art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organy winny następnie w sposób wyczerpujący przedstawić swoją argumentację w uzasadnieniu decyzji, biorąc pod uwagę wymogi płynące z treści art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie tak uzasadnienia faktycznego jak i prawnego. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) uchylił zaskarżoną decyzję, jak również decyzję organu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 cyt. Ustawy.