II OSK 169/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia NSA Jerzy Bujko Protokolant Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz A. i R. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 952/08 w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza na rzecz [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kwotę 60 (sześćdziesiąt) złotych oraz od A. i R. T. kwotę 60 (sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Postanowieniem z [...] sierpnia 2007 r. Nr [...] Wojewoda Warmińsko-Mazurski nie uzgodnił warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego w formie zabudowy zagrodowej wraz z niezbędną infrastrukturą, na działce o nr ew. [...], obręb R., gmina B. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 19 grudnia 2007 r. na terenie objętym wnioskiem o uzgodnienie warunków zabudowy został powołany Zespół Przyrodniczo-Krajobrazowy "Jezioro Rzeckie". Na podstawie rozporządzenia Nr 54 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 19 grudnia 2006 r. w sprawie ustanowienia Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego (Dz.Urz. Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 2 stycznia 2007 r. Nr 1, poz. 3) na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jezioro Rzeckie" zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 zabrania się niszczenia, uszkadzania i przekształcana terenu, a także wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę trenu zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia. Zdaniem Wojewody realizacja inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz budynku gospodarczego w formie zabudowy zagrodowej wraz z niezbędną infrastrukturą na działce [...], obręb R., gm. B. będzie stała w sprzeczności z zakazami obowiązującymi na tej formie ochrony przyrody. Teren inwestycji charakteryzuje się wyjątkowymi walorami krajobrazowymi. Jest to teren otwarty o dość dużym zróżnicowaniu wysokościowym i obejmuje półnaturalne łąki oraz część Jeziora Rzeckiego wraz z pasem szuwarów. Ze względu na ukształtowanie terenu oraz sąsiedztwo jeziora teren stanowi mozaikę siedlisk odpowiednich dla gatunków zwierząt zarówno wodno-błotnych i szuwarowych, a także bytujących na terenach otwartych o charakterze rolniczym. Wyróżnić można gatunki takie jak skowronek, słowik szary, trzcinniak, trzcinniczek, brzeczka, pokląskwa, gąsiorek, piegża, perkoz dwuczuby czy bąk. Teren ten jest również bogatym siedliskiem cennych gatunków roślin, w tym grążela żółtego oraz występujących na wilgotnych łąkach storczyków z rodzaju Dactylorhiza. Dopuszczenie zabudowy tego terenu spowoduje nieodwracalne zmiany w środowisku przyrodniczym. Podjęcie takiej inwestycji na terenie działki o powierzchni ponad 6 ha może spowodować znaczne ograniczenie różnorodności siedlisk wchodzących w skład zespołu, a co za tym idzie i różnorodności gatunkowej tego terenu. Utworzenie nowej zabudowy, zdaniem Wojewody, nie pozostanie także bez wpływu na walory krajobrazowe. Posadowienie budynku na pagórkowatym terenie wiązać się będzie z koniecznością przeprowadzenia prac ziemnych, które wpłyną na charakter i ukształtowanie rzeźby terenu. Ponadto umiejscowienie na wzgórzu obiektu gabarytowego o długości 30 m (budynek mieszkalny) oraz drugiego obiektu o długości 14,5 m (budynek gospodarczy) będzie znaczną ingerencją w krajobraz i bezwzględnie stoi w sprzeczności z celem ochrony zespołu przyrodniczo-krajobrazowego Jeziora Rzeckiego, którym jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów otwartych otaczających jezioro Rzeckie. Zgodnie z rozporządzeniem nr 54 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 19 grudnia 2006 r. w sprawie ustanowienia Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego, każda czynność polegająca na budowie i zagospodarowaniu terenu spowoduje przekształcenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, co jest zakazane. Minister Środowiska postanowieniem z [...] stycznia 2008 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, podtrzymując w pełni treść rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 952/08 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Ministra Środowiska z [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy, uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że odmowa uzgodnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji opierała się na trzech argumentach: a) roboty ziemne spowodują trwałe zniekształcenie obiektu, b) realizacja obiektu spowoduje zmianę przeznaczenia gruntu, c) organ uzgadniający nie może modyfikować wniosku, tylko go uzgodnić lub nie. Argumenty te nie mogą, zdaniem Sądu, stanowić podstawy odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 19 grudnia 2006 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego wynika zakaz uszkadzania lub przekształcania obszaru oraz wykonywania prac trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Zdaniem Sądu zakazy te nie mogą być utożsamiane z zakazem wykonywania prac ziemnych związanych z realizacją obiektu budowlanego. O uszkadzaniu lub przekształcaniu obszaru bądź o zniekształcaniu terenu można mówić w przypadku takich prac jak: niwelacja wzgórza, wykopanie stawu, zmiana biegu rzeki, wycięcie lasu. Nie można natomiast kwalifikować jako uszkodzenia lub przekształcenia obszaru oraz zniekształcenia terenu z prac służących do realizacji obiektu budowlanego, takich jak wykopy pod fundamenty. Za nieuzasadniony uznać należy pogląd Ministra, iż realizacja inwestycji, spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi. Zgodnie z treścią art. 4 pkt 6 ustawy z 13 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Z kolei z art. 2 ust. 1 pkt 3 powołanej wyżej ustawy wynika, iż gruntami rolnymi w rozumieniu tej ustawy są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Nie można więc zdaniem Sądu zgodzić się z poglądem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że zmiana użytku z ornego, łąki, sadu lub nieużytku na zabudowę zagrodową lub mieszkaniową stanowi zmianę sposobu użytkowania ziemi. System prawny stanowi określoną całość. Skoro w świetle ustawy z dnia 13 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych realizacja zabudowy zagrodowej nie powoduje zmiany sposobu użytkowania gruntu i w świetle tej ustawy nadal pozostaje on gruntem rolnym, to brak jest podstaw do przyjęcia, że realizacja zabudowy zagrodowej na działce skarżącej Spółki spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi. Zakres określonego w art. 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2006 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego zakazu dokonywania zmian sposobu użytkowania ziemi winien być ustalony w powiązaniu z przepisami ustawy z dnia 13 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Brak jest podstaw do tworzenia autonomicznej definicji pojęcia "zmiana sposobu użytkowania ziemi" tylko i wyłącznie na potrzeby wymienionego wyżej rozporządzenia. Użycie w wymienionym rozporządzeniu sformułowania "zmiana sposobu użytkowania ziemi", a nie "zmiana sposobu użytkowania gruntu" nie ma istotnego znaczenia, gdyż pojęcia "ziemia" i "grunt" są w istocie pojęciami tożsamymi. Zgodnie z treścią art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest po uzyskaniu uzgodnienia z Wojewodą w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody nie będących obszarami położonymi w granicach parku. W postępowaniu uzgodnieniowym Wojewoda wypowiada się więc na temat planowanej inwestycji pod kątem jej wpływu na ochronę przyrody. W sytuacji, gdy teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, Wojewoda musi dokonać oceny, czy inwestycja ta jest możliwa do pogodzenia z celem, dla którego utworzony został zespół przyrodniczo- krajobrazowy. Najprostszą sytuacją byłoby wykazanie, iż inwestycja wywołuje skutki, których powstanie jest zakazane na terenie zespołu. W przedmiotowej sprawie jak to zostało wyżej wskazane tak nie jest. Oznacza to, że organ administracji ma obowiązek dokonania oceny planowanej inwestycji w kontekście jej zgodności z celami utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Z § 2 rozporządzenia Wojewody Warmińsko- Mazurskiego z 19 grudnia 2006 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego wynika, że zespół ten został utworzony w szczególnym celu, jakim jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów otwartych, otaczających jezioro Rzeckie. Sąd nie zgodził się z poglądem, iż na nieruchomości należącej do skarżącej Spółki, nie można było zrealizować jakiejkolwiek inwestycji. Organ uzgadniający decyzję o warunkach zabudowy powinien dokonać oceny planowanej inwestycji pod kątem spełniania wymogu jakim jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów otwartych otaczających jezioro Rzeckie. Z akt sprawy wynika, iż na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego istnieją już budynki znajdujące się na innych działkach. Budynki są częścią istniejącego na terenie tego zespołu krajobrazu. Nie można więc twierdzić, że realizacja budynku spowoduje przekształcenie krajobrazu. Należy natomiast ocenić czy, forma architektoniczna planowanych do realizacji budynków, ich gabaryty, umiejscowienie inwestycji na działce dają się pogodzić z celami utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, a jeśli nie to jakie to powinny być parametry. Organ uzgadniający nie może modyfikować wniosku, jednakże odmawiając uzgodnienia inwestycji o konkretnych parametrach powinien wskazać w uzasadnieniu jakie parametry inwestycji są do zaakceptowania. Inwestor nie może bowiem przedstawiać organowi administracji coraz to nowych projektów licząc na to, że być może któryś z kolei projekt organ zaakceptuje. Analogicznie Sąd odniósł się do zarzutu, iż w projekcie decyzji określony został, zdaniem organu uzgadniającego obszar zabudowy. Skoro organ administracji nie akceptuje określonej w projekcie decyzji dopuszczalnej powierzchni zabudowy to w uzasadnieniu postanowienia powinien wskazać jaką powierzchnię zabudowy, akceptuje. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na uwadze, że realizacja obiektów budowlanych na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego Jeziora Rzeckiego jest możliwa oraz dokonać oceny planowanej inwestycji pod kątem spełniania wymogu, jakim jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów otwartych, otaczających jezioro Rzeckie. Dokonanie tej oceny możliwe jest zdaniem Sądu przez organ odwoławczy i nie ma konieczności uchylania także postanowienia wydanego przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie. Od wyroku skargę kasacyjną wniosła A. i R. T., zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparli na zarzutach naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię: 1) § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nr 54 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 19 grudnia 2006 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego Jeziora Rzeckiego dopuszczalne jest posadowienie obiektu budowlanego oraz przyjęcie, że realizacja inwestycji budowlanej nie spowoduje niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru przyrodniczo-krajobrazowego; 2) § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nr 54 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 19 grudnia 2006 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż wykonywanie prac ziemnych związanych z realizacją obiektu budowlanego nie stanowi wykonywania prac trwale zniekształcających rzeźbę terenu; 3) § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 54 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 19 grudnia 2006 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż wykonywanie prac ziemnych związanych z realizacją obiektu budowlanego oraz posadowienie zabudowy zagrodowej nie stanowi zmiany sposobu użytkowania ziemi, a także przyjęcie, że pojęcie "zmiana sposobu użytkowania ziemi", o którym mowa w tym rozporządzeniu jest tożsame z pojęciem "zmiana sposobu użytkowania gruntu", o którym mowa w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Na tej podstawie wnosili o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, 2) zasądzenie kosztów postępowania zgodnie ze złożonym opisem, a w przypadku jego braku według norm przepisanych. Skargę kasacyjną od wyroku wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach naruszenia: 1) przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj. § 3 ust. 1 pkt 1 i 7 rozporządzenia Nr 54 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 19 grudnia 2006 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego (Dz.Urz. Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 2007 r. Nr 1, poz. 3) w związku z art. 45 ust. 1 pkt 1 i 7 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880, ze zm.); 2) oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 i art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zupełne pominięcie innych zakazów obowiązujących na terenie Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego "Jeziora Rzeckiego" mogących stanowić potencjalną podstawę nieuzgodnienia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zabudowy zagrodowej oraz nie wskazanie ich możliwości zastosowania w ocenie prawnej. Taką ewentualną podstawę, tj. § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego Nr 54 w związku z art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody, została wskazana w odpowiedzi na skargę, którą przekazał wraz z aktami sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 30 maja 2008 r. Na tych podstawach wnosił o: 1. Uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz oddalenie skargi Spółki z o.o. [...] na podstawie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wskazanie na konieczność przeprowadzenia oceny stanu faktycznego w odniesieniu do pozostałych ograniczeń (zakazów) mogących stanowić właściwą podstawę do nieuzgodnienia warunków zabudowy, tj. np. § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego Nr 54, w związku z art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody, lub zmianę oceny prawnej i wskazań wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku; 2. Zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargi kasacyjne [...] Sp. z o.o. w Warszawie wniosła o ich oddalenie jako nieopartych na usprawiedliwionych podstawach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych lub spisu kosztów przedłożonych na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi. Skargi kasacyjne nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Zgodnie z art. 134 § 1 tej ustawy "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioski skargi oraz powołaną podstawą prawną". Rozpoznanie w granicach sprawy oznacza związanie podstawą materialnoprawną rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy na niewłaściwej podstawie prawnej stanowi rażące naruszenie prawa. Sąd nie jest właściwy do rozpoznania sporu o prawo na podstawie normy prawa materialnego, która nie była stosowana przez organ administracji publicznej. Normy prawa materialnego regulują hipotetyczny stan faktyczny, który wymaga ustalenia w danej sprawie. Brak rozpoznania sprawy na podstawie prawidłowej normy prawa materialnego, a trym samym nieustaleni prawidłowego stanu faktycznego przesądza o wadliwości decyzji administracyjnej, co stanowi w zależności od ciężaru naruszenia przepisu prawa podstawę do uchylenia lub stwierdzenia jej nieważności. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 153 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W zaskarżonym wyroku Sad przeprowadził prawidłową wykładnię § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia z 19 grudnia 2006 r. Nr 54 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego (Dz.Urz. Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 2007 r. Nr 1, poz. 3) w związku z art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220). Art. 45 ust. 1 powołanej ustawy o ochronie przyrody stanowi wyliczenie nakazów w stosunku do pomnika przyrody, stanowisko dokumentacyjnego użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Art. 45 ust. 1 stanowi "mogą być wprowadzone następujące zakazy", co ma tę konsekwencję prawną, że wyliczone rodzaje zakazów tworzą wyliczenie zamknięte. W tym zamkniętym wyliczeniu nie zamieszczono zakazu budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych. Powoduje to obowiązek organu współdziałającego wykazanie, że budowa obiektu budowlanego narusza zakaz niszczenia, uszkadzania lub przekształcenia obiektu lub obszaru. Nie jest dopuszczalne, jak zasadnie przyjęto w zaskarżonym wyroku, powołanie się ogólnikowo na zakaz bez wykazania, że w rozpoznawanej sprawie występuje stan faktyczny, który prowadzi do naruszenia zakazu, a zwłaszcza z uwagi na obszar działki ponad 6 ha. Przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego obszar zabudowy, który prowadzi do naruszenia zakazu jest istotnym. Zasadnie Sąd wywodził, że dla stanu faktycznego jest istotne ustalenie czy na działkach sąsiednich powstały już budynki. Ustalenie, czy powstały już po wejściu w życie powołanego rozporządzenia Nr 454 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego jest ważne dla wyznaczenia ochrony zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Co do stosowania ustaw w zakresie interpretacji pojęć stosowanych przy ustanowionych zakazach, to zasadnie Sąd wywodził, że co do zmiany sposobu użytkowania ziemi należy stosować ustawę z 13 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych lub leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), która reguluje ochronę gruntów rolnych przez ograniczenie przeznaczenia na cele nierolnicze. W sprawie nie budzi wątpliwości, że chodzi o grunt rolny. Natomiast dla ustalenia przesłanki przekształcenia obszaru lub obiektu z pojęcia "powierzchni ziemi" z ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony Środowiska (jedn. tekst Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). W tym stanie rzeczy, skoro skargi kasacyjne nie zostały oparte na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 204 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania.