I SA/Wa 616/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędzia WSA Iwona Kosińska Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2008 r. sprawy ze skargi J.N. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia w sprawie wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę. Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J.N. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1973 r., nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości o pow. [...] m², położonej w O. przy ul. [...], stanowiącej współwłasność A.N. i J.N.. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury wskazał, że Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1972 r., nr [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości o pow. [...] m², położonej w O. przy ul. [...], stanowiącej współwłasność A.N. i J.N.. Decyzją z dnia [...] czerwca 1973 r., nr [...] Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska uchyliła powyższe orzeczenie i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na możliwość powiększenia części gruntów nieobjętych wywłaszczeniem o około 110 m², o co wnosił J.N.. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. orzeczeniem z dnia [...] października 1973 r., wydanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94) orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości o pow. [...] m², położonej w O. przy ul. [...], stanowiącej współwłasność A.N. i J.N.. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanego orzeczenia z dnia [...] października 1973 r. wystąpił J.N. podnosząc, że wywłaszczona nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne o pow. [...] m², za które powinna być przyznana nieruchomość zamienna. Wnioskodawca wskazał, że faktycznie wywłaszczono [...] m² (pozostawiając [...] m²), a nie jak podano w decyzji [...] m². Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2007 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1973 r. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił J.N. zarzucając, że "część gospodarstwa o nowym numerze [...] o pow. [...] m² zginęła wg. sfałszowanej dokumentacji wywłaszczeniowej". Minister Infrastruktury rozpoznając sprawę uznał, że brak jest podstaw do zmiany rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Organ wskazał, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18, poz. 94), zatem w aspekcie zgodności z przepisami tej ustawy należy oceniać kwestionowane decyzje. Minister Infrastruktury przytoczył treść art. 3 ust. 1 - 2 oraz art. 6 ust. 1 i 4 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i stwierdził, że w sprawie spełnione zostały materialnoprawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia. Organ zaznaczył, że z akt sprawy wynika, iż przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona w celu wybudowania szkoły podstawowej, a więc na cel użyteczności publicznej. Niezbędność wywłaszczenia nieruchomości na ten cel potwierdzała decyzja o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] września 1971 r., nr [...] wydana przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O.. Minister Infrastruktury wskazał ponadto, że nieruchomość będąca własnością A.N. i J.N. stanowiła grunt budowlany o pow. [...] m² zabudowany budynkiem mieszkalnym. Część podlegająca wywłaszczeniu miała powierzchnię najpierw [...] m², a następnie zmniejszono ją do [...] m². Nie było zatem podstaw prawnych do przyznania nieruchomości zamiennej za wywłaszczoną część nieruchomości stanowiącą grunt budowlany, skoro niewywłaszczona część nieruchomości miała powierzchnię [...] m² i była większa niż wielkość działki normatywnej. Zdaniem organu orzeczenie z dnia [...] października 1973 r., spełniało również warunki określone w art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., gdyż wskazano, że wywłaszczeniu podlegała część nieruchomości o pow. [...] m², zaś wnioskodawcą wywłaszczenia była Okręgowa Dyrekcja Inwestycji Miejskich w O.. Wywłaszczona nieruchomość oznaczona była wówczas jako działka nr [...]. W orzeczeniu ustalono wysokość odszkodowania, terminy zapłaty odszkodowania oraz wskazano osoby uprawnione do otrzymania odszkodowania. Orzeczenie zawiera również uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych. Minister Infrastruktury podkreślił ponadto, że zakres oceny w przedmiotowej sprawie ograniczony jest do orzeczenia z dnia [...] października 1973 r. o wywłaszczeniu nieruchomości o pow. [...] m². Jeżeli zaś strona uważa, że zajęto większą powierzchnię niż to wskazano w orzeczeniu o wywłaszczeniu, to może wystąpić do sądu powszechnego z właściwym powództwem. Wywłaszczona część nieruchomości stanowi obecnie działki nr [...] o pow. [...] m² i nr [...] o pow. [...] m² (łącznie [...] m²). Wywłaszczeniem nie objęto zaś działek oznaczonych obecnie nr [...] o pow. [...] m² i nr [...] o pow. [...] m² (łącznie [...] m²). Dodatkowo z akt sprawy wynika, że działka oznaczona nr [...] o pow. [...] m² stała się własnością Miasta O. z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Potwierdza to umowa z dnia 16 lutego 2001 r., na podstawie której Skarb Państwa przyznał J.N. odszkodowanie w wysokości [...] zł z tytułu nabycia prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Natomiast działka o pow. [...] m² przez cały czas stanowiła własność J.N.. Zdaniem organu nie można zatem uznać zarzutu strony, że "część gospodarstwa o nowym numerze [...] o pow. [...] m² zginęła wg. sfałszowanej dokumentacji wywłaszczeniowej", bowiem podstawą jej nabycia przez Skarb Państwa były inne przepisy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J.N.. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że organ administracji państwowej świadomie – w celu uniknięcia wykonania ciążącego na nim obowiązku w postaci przyznania nieruchomości zamiennej, zmienił status wywłaszczanej nieruchomości z gospodarstwa rolnego na grunt budowlany. Zdaniem skarżącego wywłaszczona nieruchomość w istocie stanowiła gospodarstwo rolne o powierzchni [...] m². W wyniku wywłaszczenia zostało ono podzielone na cztery działki, tj. działkę nr [...] o pow. [...] m², która została wykorzystana zgodnie z aktem wywłaszczeniowym pod budowę szkoły, działkę nr [...] o pow. [...] m², na której wybudowano ul. [...], (obecnie [...]), działkę nr [...], KW nr [...] o pow. [...] m², która również została przeznaczona pod ul. [...], została ona zajęta a następnie zabrana w momencie wywłaszczenia bez żadnego tytułu prawnego i działkę nr [...] o pow. [...] m², która została pozostawiona skarżącemu. J.N. podkreślił, że od chwili wywłaszczenia w 1973 r. do 1999 r. starał się o powiększenie zostawionej mu działki o grunt, który został zagarnięty w procesie wywłaszczenia bez tytułu prawnego i bez żadnego ekwiwalentu. W ocenie skarżącego organy rozpoznające sprawę błędnie przyjęły, że działka nr [...] o pow. [...] m² nigdy nie została mu odebrana oraz że jego posesja miała [...] m², a nie [...] m². Bezzasadne są także twierdzenia organów, że pozostawiona część gospodarstwa spełniała kryteria działki normatywnej [...] m² oraz że jego gospodarstwo nie spełniało kryteriów gospodarstwa rolnego. Zdaniem skarżącego orzeczenie z dnia [...] października 1973 r. rażąco narusza prawo i wydane w sprawie decyzje organów obu instancji powinny zostać przez Sąd uchylone. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna, gdyż zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Ministra Budownictwa są zgodne z prawem. Przedmiotem postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją jest orzeczenie Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Nadzorczej w W. z dnia [...] października 1973 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...], położoną w O.. Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nadzorcze prowadzone w oparciu o art. 156 – 158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy zostałam ona wydana z wadami, o których mówi art. 156 § 1 k.p.a. Przy ustaleniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jej wydania. Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia tej nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji, a więc decyzja, której stwierdzono nieważność, wydana została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania. Akta postępowania administracyjnego i treść uzasadnień zaskarżonych decyzji wskazują, że organ nadzoru wyjaśnił należycie istotne okoliczności sprawy zarówno pod względem procesowym jak i materialnym. Wynika z ustaleń organu, co też jest przyznawane przez skarżącego, że nieruchomość stanowiąca w dacie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego współwłasność skarżącego i jego matki A.N. posiadała powierzchnię całkowitą [...] m2 Początkowo wywłaszczeniem objęto z tej nieruchomości grunt o powierzchni [...] m2 co wynika z decyzji Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1972 r. nr [...] uchylonej następnie, w części dotyczącej gruntów stanowiących współwłasność A.N. i J.N., decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z [..] czerwca 1973 r. nr [...]. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że zalecono organowi I instancji uwzględnienie wniosku J.N. o powiększenie części gruntów nie objętych wywłaszczeniem o około 110 m2. W konsekwencji tego ostatecznym orzeczeniem z [...] października 1973 r. wywłaszczono część nieruchomości o powierzchni [...] m2. W uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej wskazano, że nieruchomość ta jest niezbędna pod budowę szkoły podstawowej zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] wydanej [...] września 1971 r., która to inwestycja, jak wynika z bezspornych w tym zakresie stanowisk stron, została zrealizowana. Istota natomiast kwestionowania w postępowaniu nadzorczym przez J.N. orzeczenia wywłaszczeniowego sprowadza się do twierdzenia, że faktycznie w wyniku wywłaszczenia została zajęta nieruchomość o powierzchni [...] m2. Nieruchomość ta stanowiła więc gospodarstwo rolne i winien mieć zastosowanie przepis art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. Nr 18 z 1961, poz. 94 ze zm.) regulujący kwestię wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej gospodarstwo rolne, hodowlane lub ogrodnicze. Zdaniem skarżącego organ wywłaszczeniowy celowo w orzeczeniu wskazał mniejszą powierzchnię żeby uniknąć regulacji prawnych związanych z wywłaszczeniem nieruchomości stanowiącej gospodarstwo rolne. Powyższe stanowisko skarżącego należy uznać za błędne. Wywłaszczeniem objęto część nieruchomości stanowiącej własność A.N. i J.N. o powierzchni określonej w orzeczeniu wywłaszczeniowym czyli [...] m2. Do tego orzeczenia miały zastosowanie przepisy powołanej ustawy z 12 marca 1958 r. i, jak wynika z zaskarżonej decyzji, organ wywłaszczeniowy tym przepisom nie uchybił. Natomiast faktem jest, że z pozostałej po wywłaszczeniu nieruchomości zostało zajęte [...] m2 pod drogę publiczną. Rację ma skarżący, że [...] m2 pod drogę zostało zajęte bez tytułu prawnego. Co do tej części nieruchomości, oznaczonej obecnie numerem ewidencyjnym [...], Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2000 r. potwierdził, że stała się ona własnością Miasta O. z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133/98, poz. 872, ze zm.) jako nieruchomość zajęta pod drogę publiczną. Za tę nieruchomość J.N. zostało przyznane odszkodowanie oraz wynagrodzenie za bezumowne korzystanie z nieruchomości przez Skarb Państwa. Wynika to z kopii umowy sporządzonej w Urzędzie Miejskim w O. 16 lutego 2001 r. pomiędzy Skarbem Państwa a J.N., załączonej do skargi. Tak więc działka nr [...] o pow. [...] m2 nie była objęta orzeczeniem wywłaszczeniowym z [...] października 1973 r. i brak jest przesłanek do przyjęcia, że orzeczeniem tym wywłaszczono nieruchomość stanowiącą gospodarstwo rolne. Błędne jest stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2007 r., że nieruchomość uważana była za rolną, gdy jej powierzchnia przekraczała 1 ha użytków. W dacie wywłaszczenia obowiązywało bowiem rozporządzenie Rady Ministrów 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.), zgodnie z którym nie uważało się za nieruchomość rolną nieruchomości należących do tej samej osoby lub osób, jeżeli ich łączny obszar nie przekraczał 0,5 ha. Jednakże to uchybienie pozostaje bez wpływu na ocenę orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] października 1973 r., gdyż orzeczeniem tym została wywłaszczona nieruchomość o powierzchni [...] m2 , a więc mniejszej niż 0,5 ha a nie jak twierdzi skarżący, że w wyniku wywłaszczenia orzeczeniem z dnia [...] października 1973 r. odebrano mu [...] m2, a więc o [...] m2 więcej. Jak wynika z powyższych ustaleń podstawą nabycia przez Skarb Państwa działki o powierzchni [...] m2 były inne przepisy niż te, które stanowiły podstawę prawną wywłaszczenia w orzeczeniu z [...] października 1973 r. Z powyższych względów Sąd, na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.