II OSK 367/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej " [...]" Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 960/08 w sprawie ze skargi "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty sankcyjnej za sprzedaż niedopuszczonego do obrotu środka ochrony roślin 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa na rzecz "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie kwotę 2 444 (dwa tysiące czterysta czterdzieści cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 960/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] marca 2008 r. nr [...]nakładającą na spółkę opłatę sankcyjną za sprzedaż niedopuszczalnego środka ochrony roślin. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd podał, iż zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa - po rozpatrzeniu odwołania "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa, znak: [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. orzekającej o nałożeniu na Spółkę opłaty sankcyjnej za sprzedaż niedopuszczonego do obrotu środka ochrony roślin Capitan 250 EW w wysokości 139.359,00 zł - orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie określił opłatę sankcyjną za sprzedaż niedopuszczonego do obrotu środka ochrony roślin Capitan 250 EW o numerze partii DEC05CE003 i dacie produkcji 7 grudnia 2005 r. w ilości 32 sztuk w opakowaniach 5 litrowych, w wysokości 36.256,00 zł, stanowiącej 200 % wartości sprzedanego środka ochrony roślin według ceny jego sprzedaży, zgodnie z wystawionym dokumentem sprzedaży, tj. kwoty 18.128,00 zł. W dniu 6 czerwca 2006 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę w "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie, gdzie nie stwierdzono żadnych środków ochrony roślin oraz firmie "[...]" Sp.j. B. – K. C., gdzie pracownicy organu I instancji stwierdzili na stanie hurtowni preparat Capitan 250 EW nr partii DEC05CE003 w opakowaniach 5 litrowych w ilości 123 sztuk, który został złożony w wydzielonym miejscu, w opakowaniach zbiorczych i przygotowany do zwrotu do firmy "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie. Jednocześnie w toku postępowania ustalono, iż w dniu 13 czerwca 2006 r. zakwestionowany preparat został zwrócony do austriackiego dostawcy. W związku z powyższym decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Warszawie, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin (Dz. U. z 2004 r. Nr 11 poz. 94 ze zm.), umorzył postępowanie prowadzone przeciwko T. W. dyrektorowi handlowemu "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie w związku z podejrzeniem wprowadzenia na rynek polski nieoryginalnego środka ochrony roślin Capitan 250 EW o nr partii DEC05CE003. Pismem z dnia 5 kwietnia 2007 r. firma [...] z siedzibą w USA wniosła o zmianę powyższej decyzji lub wznowienie postępowania w sprawie. Jako nowe okoliczności sprawy firma wskazała, że do obrotu w Polsce został dopuszczony wyłącznie środek Capitan 250 EW, a nie ten który został zakupiony przez przedsiębiorstwo "[...]" Spółka z o.o., tj. Capitan 250 EC. Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Warszawie postanowieniem z dnia 13 czerwca 2007 r. wznowił postępowanie zakończone prawomocną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] października 2006 r. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Warszawie - działając na podstawie art. 105 § 1 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin - uchylił decyzję dotychczasową oraz umorzył postępowanie prowadzone przeciwko T. W. dyrektorowi handlowemu "[...]" Spółka z o.o. w Warszawie w związku z podejrzeniem wprowadzenia na rynek polski nieoryginalnego środka ochrony roślin Capitan 250 EW o nr partii DEC05CE003. W uzasadnieniu tej decyzji organ podniósł, że T. W. pierwotnie był Prezesem Zarządu Spółki jednak od dnia 3 kwietnia 2006 r. nie pełni funkcji Prezesa, a jest dyrektorem handlowym spółki. T. W. ze spółką wiąże wyłącznie stosunek pracy począwszy od dnia 1 lutego 2006 r. i wszystkie wykonywane przez niego czynności należy uznać jako pełnienie obowiązków wynikających z zajmowanego stanowiska dyrektora handlowego spółki. Analiza dokumentów i dowodów w sprawie świadczy o tym, że dotyczą one spółki jako przedsiębiorstwa, którą na zewnątrz reprezentuje Zarząd. A co za tym idzie, postępowanie administracyjne w sprawie naliczenia opłaty sankcyjnej wobec przedsiębiorstwa "[...]" Spółka z o.o. w Warszawie może dotyczyć wyłącznie spółki jako osoby prawnej, a nie jej Dyrektora handlowego T. W.. Pismem z dnia 19 listopada 2007 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Warszawie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie naliczenia opłaty sankcyjnej wobec "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Warszawie, na podstawie art.108 ust. 1 i ust.2, w związku z art. 72 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin i art. 104 k.p.a. oraz stosownie do art. 21 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. Nr 8 poz. 60 ze zm.) - stwierdzając, że "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie wprowadziła do obrotu i dokonała sprzedaży nieoryginalnego środka ochrony roślin Capitan 250 EW o nr partii DEC05CE003, niedopuszczonego do obrotu na terytorium Polski na rzecz Przedsiębiorstwa Handlowo – Usługowego "[...]" Sp.j. B. – K. z siedzibą: C. w ilości 123 sztuk w opak. 5 litrowych - określił wysokość opłaty sankcyjnej za obrót środkami ochrony roślin niedopuszczonymi do obrotu na kwotę 139.359,00 zł, która stanowi 200% wartości sprzedanego środka ochrony roślin według ceny jego sprzedaży, zgodnie z wystawionym dokumentem sprzedaży, tj. kwoty 69.679,50 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Spółka zarzuciła organowi naruszenie art. 145 w związku z art. 148 k.p.a. poprzez niezbadanie czy zachowany został termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, art. 95 w związku z art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. co doprowadziło do sprzeczności ustaleń poczynionych przez organ I instancji oraz naruszenie art. 108 w związku z art. 2 pkt 22 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin (Dz. U. z 2004r. Nr 11, poz. 94 ze zm.) co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 108 i art. 2 pkt 22. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a i art. 108 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin, Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa uchylił zaskarżoną decyzję i określił opłatę sankcyjną za sprzedaż niedopuszczalnego do obrotu środka ochronny roślin na kwotę 18.128 złotych. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ II instancji podniósł, że zaskarżona decyzja nie została wydana w trybie przepisów o wznowieniu postępowania i stanowi pierwszą merytoryczną decyzję skierowaną do właściwego podmiotu, tj. "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie jako osoby prawnej występującej w przedmiotowym postępowaniu. Organ odwoławczy uznał, że "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie dokonała faktycznej sprzedaży jedynie 32 sztuk 5 litrowych opakowań kwestionowanego preparatu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła "[...]" Spółka z o. o. z siedzibą w Warszawie domagając się jej uchylenia, względnie stwierdzenia nieważności tej decyzji. W skardze zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie art. 145 w związku z art. 148 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 3 w związku z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja z dnia [...] grudnia 2007 r. stanowi pierwszą merytoryczną decyzję w sprawie kierowaną w stosunku do właściwego podmiotu, tj. "[...]" Spółka z o. o. z siedzibą w Warszawie, a także naruszenie art. 95 w związku z art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a., co doprowadziło do sprzeczności ustaleń poczynionych przez organ II instancji ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, że organ I instancji nie zbadał, czy podanie o wznowienie postępowania spełnia wszystkie wymogi formalne, w szczególności czy zostało złożone w terminie. Wskazała także, że decyzja z dnia 18 grudnia 2007 r. nie była pierwszą decyzją merytoryczną w sprawie skierowaną do spółki. W tej samej sprawie toczyły się trzy postępowania: – [...] (zakończone decyzją z dnia [...] września 2007 r. o umorzeniu postępowania i uchyleniu decyzji z dnia [...] października 2006 r.); – [...] (wszczęte z urzędu w dniu 26 czerwca 2006 r.); – [...] - wszczęte z urzędu w dniu 19 listopada 2007 r., zakończone decyzją organu odwoławczego z dnia [...] marca 2008 r. Zdaniem Spółki wskazane postępowania toczyły się w tej samej sprawie -wprowadzenia na rynek polski nieoryginalnego środka ochrony roślin Capitan 250 EW o numerze partii DEC05CE003 i przeciwko temu samemu podmiotowi. A zatem, decyzja z dnia [...] grudnia 2007 r. powinna zostać uznana za nieważną jako dotycząca sprawy uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 2 października 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa,. W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy, tj. Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa oraz Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa były uprawnione do nałożenia na "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie w drodze decyzji opłaty sankcyjnej z tytułu wprowadzenia do obrotu środków ochrony roślin niedopuszczonych do obrotu. Sąd nie zgodził się z organem, że postępowanie wszczęte w 2006 r. i zakończone decyzją z dnia [...] października 2006 r. prowadzone było przeciwko T. W., który pełnił w tym okresie funkcję dyrektora handlowego spółki. Zdaniem Sądu wszczęte i prowadzone wówczas postępowanie dotyczyło spółki "[...]", czego dowodzi zarówno treść zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 26 czerwca 2006 r. jak i uzasadnienie decyzji z dnia [...] października 2006 r. Również z wielu kolejnych pism organów jednoznacznie wynika, iż pomimo błędnej sentencji decyzji z dnia [...] października 2006 r. postępowanie to toczyło się przeciwko spółce "[...]". Sąd zaznaczył, że niezależnie od powyższego decyzja z dnia [...] października 2006 r. uchylona została decyzją z dnia [...] września 2007r., którą jednocześnie orzeczono o umorzeniu postępowania prowadzonego wobec T. W. dyrektora handlowego przedsiębiorstwa "[...]" Spółka z o. o. z siedzibą w Warszawie. Decyzja ta wydana została po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] października 2006 r. A zatem, na dzień wydawania przez organy zaskarżonych decyzji o nałożeniu opłaty sankcyjnej na spółkę "[...]" nie funkcjonowała już w obrocie prawnym decyzja o umorzeniu postępowania wobec spółki "[...]" z dnia [...] października 2006 r. Decyzja ta została zatem wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją z dnia [...] września 2007r., której to decyzji żadna ze stron nie zaskarżyła i stała się ostateczna. Zdaniem Sądu, brak było przeszkód do wydania przez organy decyzji w sprawie nałożenia na skarżącą spółkę opłaty sankcyjnej na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie roślin, której nałożenie w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego było w pełni uzasadnione. Spółka nie wnosiła zastrzeżeń co do wysokości nałożonej na nią opłaty sankcyjnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła "[...]" Spółka z o. o. z siedzibą w Warszawie, reprezentowana przez radcę prawnego Wojciecha Rocławskiego oraz adwokata Piotra Graczyka. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. polegające na ich niezastosowaniu poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] marca 2008 r. oraz uznanie, że na dzień jej wydania zaskarżonych decyzji o nałożeniu opłaty sankcyjnej decyzja ta była pierwszą merytoryczną decyzją w sprawie, a nie funkcjonowała już w obrocie prawnym decyzja o umorzeniu postępowania wobec "[...]" Spółka z o. o. z siedzibą w Warszawie z dnia [...] października 2006 r.; 2) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156, art. 145 i art. 148 k.p.a. polegające na ich niezastosowaniu w stosunku do decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] września 2007 r.; 3) art. 134 w związku z art. 135 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie wydania rozstrzygnięcia dotyczącego decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] września 2007 r. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne "[...]" Spółka z o. o. z siedzibą w Warszawie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona ponownie podniosła, że w tej samej sprawie toczyły się trzy postępowania. W obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja z dnia [...] września 2007 r. w przedmiocie nałożenia opłaty sanacyjnej za wprowadzenia na rynek polski nieoryginalnego środka ochrony roślin Capitan 250 EW o numerze partii DEC05CE003 skierowana wobec "[...]". A zatem, Sąd pierwszej instancji powinien stwierdzić nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. jako dotyczącej sprawy uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Wskazano, że skoro Sąd pierwszej instancji uznał, iż decyzja z dnia [...] października 2006 r. skierowana była do "[...]", to nie powinno budzić wątpliwości, że także decyzja z dnia [...] września 2007 r. skierowana została wobec "[...]" - wydana w trybie wznowieniowym. Obie decyzje zostały wydane w tym samym przedmiocie, posiadają tę samą sygnaturę sprawy i obie posiadają identyczną treść sentencji. Strona zaznaczyła, że gdyby założyć, iż decyzja z dnia 14 września 2007 r. nie została wydana w trybie wznowieniowym to należy ja uznać za nieważną, gdyż dotyczy sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (decyzją z dnia [...] października 2006 r.). Po drugie, gdyby uznać, że decyzja ta nie była skierowana do "[...]", to należałoby stwierdzić jej nieważność jako decyzji skierowanej do podmiotu nie będącego stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ w pełni zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż w chwili wydawania zaskarżonych decyzji nie funkcjonowała już w obrocie prawnym decyzja o umorzeniu postępowania z dnia [...] października 2006 r. – została ona wyeliminowana z obrotu prawnego ostateczną decyzją z dnia [...] września 2007 r. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie została naruszona zasada powagi rzeczy osądzonej. Nadto zachowany został termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] października 2006 r., a to za sprawą art. 65 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przypomnieć należy, iż zawarte w sentencji wyr. sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. W ujęciu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te jej przepisy, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego (por. A. Kabat [w:] B.Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 332). Przedstawienie podstawy prawnej wyr. oraz jej wyjaśnienie polega na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny i wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. W niniejszej sprawie w ocenie Sądu pierwszej instancji decyzja Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] nie została wydana z wadą rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie było przeszkód do nałożenia na "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie opłaty sankcyjnej z tytułu wprowadzenia do obrotu środków ochrony roślin niedopuszczonych do obrotu na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin (Dz. U. z 2004r. Nr 11 poz. 94 ze zm.). Taki wniosek Sąd pierwszej instancji wyprowadza z faktu, że na dzień wydawania przez organy zaskarżonych decyzji nie funkcjonowała już w obrocie prawnym decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] października 2006 r. o umorzeniu postępowania wobec "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie. Z powyższym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie można się zgodzić, a to z uwagi na pozostawanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Warszawie z dnia [...] września 2007 r. nr [...]. Wprawdzie decyzją tą Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Warszawie uchylił decyzję z dnia [...] października 2006 r. o umorzeniu postępowania, to jednak Sąd pierwszej instancji zdaje się nie dostrzegać, że jednocześnie organ ten ponownie – tym razem decyzją dnia [...] października 2006 r. - umorzył postępowanie w sprawie nałożenia opłaty sankcyjnej. Przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowi podstawę prawną do stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Na tle tego przepisu szczególnego znaczenia nabiera zagadnienie tożsamości sprawy administracyjnej (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II). Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (por. B. Adamiak, glosa do wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998r., III SA 103/97, OSP 1999/1/19, B. Adamiak [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s.586, J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, ZCO Łódź – Zielona Góra 1997, s. 110, J.Borkowski [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 722). Skoro na sprawę administracyjną składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, to do tych elementów należy odnieść się, aby prawidłowo zakreślić granice danej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] marca 2008 r. i decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Warszawie z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz decyzje Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Warszawie z dnia [...] września 2007 r. i z dnia [...] października 2006 r. skierowane zostały do "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie. Powyższe decyzje wydane zostały w postępowaniach prowadzonych wobec "[...]" Spółka z o. o. z siedzibą w Warszawie w związku z wprowadzeniem na rynek polski nieoryginalnego środka ochrony roślin Capitan 250 EW o numerze partii DEC05CE003. Zachodzi zatem tożsamość elementów podmiotowych i przedmiotowych. Podzielić należy pogląd Sądu pierwszej instancji, że zarówno decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Warszawie z dnia [...] października 2006 r. jak i decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Warszawie z dnia [...] września 2007 r. wydane zostały w postępowaniu, które toczyło się wobec "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że takie stanowisko uzasadnia treść zawiadomienia z dnia 26 czerwca 2006 r. o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie naliczenia opłaty sankcyjnej wobec "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie jak i uzasadnienie decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Warszawie z dnia [...] października 2006 r. Z uzasadnienia tej decyzji jednoznacznie wynika, że postępowanie zostało wszczęte i było prowadzone wobec "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie w związku z podejrzeniem wprowadzenia przez tą Spółkę na rynek polski nieoryginalnego środka ochrony roślin Capitan 250 EW o numerze partii DEC05CE003 i zostało umorzone, gdyż organ uznał, że jest bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.) z uwagi na zwrócenie produktu do austriackiego dostawcy. Oceny tej nie może zmienić sformułowanie rozstrzygnięcia tej decyzji, albowiem podanie w rozstrzygnięciu decyzji obok nazwy przedsiębiorstwa, tj. "[...]" Spółka z o. o. z siedzibą w Warszawie także danych osobowych dyrektora handlowego tejże Spółki, tj. T. W. oznacza jedynie wskazanie osoby, która, zdaniem organu, reprezentuje Spółkę na zewnątrz. Wychodząc z prawidłowego założenia o tożsamości sprawy Sąd pierwszej instancji doszedł jednak do błędnego wniosku, że nie było przeszkód do wydania zaskarżonej decyzji. U podstaw późniejszego błędnego rozumowania Sądu pierwszej instancji legło niedostateczne rozważenie konsekwencji wydania przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa decyzji z dnia [...] września 2007 r. Decyzją tą bowiem organ nie tylko wyeliminował z obrotu prawnego decyzję z dnia [...] października 2006 r., ale i jednocześnie ponownie umorzył postępowanie w sprawie nałożenia opłaty sankcyjnej. Decyzja ta została wydana po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] października 2006 r., a więc po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją wydaną wobec "[...]" Spółka z o. o. z siedzibą w Warszawie. Skoro zatem w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Warszawie z dnia [...][ września 2007 r., wydana w tej samej sprawie i wobec tej samej strony, to niedopuszczalne było wydawanie przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. jak i przez Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa decyzji z dnia [...] marca 2008 r. orzekających o nałożeniu na "[...]" Spółka z o. o. z siedzibą w Warszawie opłaty sankcyjnej za sprzedaż niedopuszczonego do obrotu środka ochrony roślin Capitan 250 EW. Jak stanowi przepis art. 104 § 2 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Decyzja umarzająca postępowanie definitywnie kończy postępowanie i organ administracyjny jest nią związany (art. 110 k.p.a.). Przyjęta w procedurze administracyjna konstrukcja umorzenia postępowań w drodze decyzji powoduje, iż stabilność decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta z tej samej ochrony jak każda inna decyzja. Zgodnie z art. 16 § 1 zdanie drugie k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Wzruszenie zatem decyzji umarzającej postępowanie może nastąpić jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego Decyzja rozstrzygająca co do istoty sprawę, w której decyzją ostateczną postępowanie umorzono, jest nieważna - art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. - res iudicata (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 stycznia 1998 r., III SA 103/97, z glosą aprobującą B. Adamiak - OSP 1999/1/19, z dnia 29 kwietnia 1998 r., I SA/Gd 1279/96, LEX nr 35931). Z powyższych względów usprawiedliwiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. W myśl zaś art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997/3/104, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 1997 r., SA/Łd 2572/95, Pr. Gosp. 1998/ 5/ 36). Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.