I SA/Wa 574/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Iwona Kosińska Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2008 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2007 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2007 r., nr [...] odmawiającą M. W., H. D. oraz T. D. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...]. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Nieruchomość położona w W. przy ul. [...] objęta jest działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem 21 listopada 1945 roku tj. z dniem wejścia w życie dekretu, nieruchomości [...], w tym grunt przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art.1 dekretu przeszły na własność gminy W., a od 1950 roku, z chwilą likwidacji gmin na własność Skarbu Państwa. Następnie powyższy grunt stał się z dniem 27 maja 1990 roku z mocy prawa własnością Gminy W., co potwierdził Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1992 roku Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 25 marca 1994 roku o ustroju Miasta Stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 48, poz. 195 - z późń. zm.) grunt przedmiotowej nieruchomości stał się własnością Gminy W. Natomiast w myśl art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 roku o ustroju Miasta Stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2002r., Nr 41, póz. 361 - z późń. zm.) przedmiotowy grunt stanowi własność W. Objęcie gruntu położonego w W. przy ul. [...] w posiadanie przez gminę W. nastąpiło na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia [...] stycznia 1948 roku wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43). Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia, grunty uważano za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie. W odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości stosowny numer [...] Dziennika Urzędowego został wydany w dniu [...] sierpnia 1948. Stąd termin na złożenie wniosku upływał z dniem 16 lutego 1949 roku. Dawni właściciele hipoteczni małżonkowie Z. A. D. w dniu 17 listopada 1948 roku złożyli wniosek, w trybie art. 7 ust. 1 cyt. dekretu, o ustanowienie prawa własności czasowej do nieruchomości [...]. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [....] lipca 1950 roku, nr [...] Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło dawnym właścicielom hipotecznym prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Powyższe orzeczenie zostało utrzymane w mocy decyzją Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] grudnia 1950 roku, nr [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2005 roku, nr [...] Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] grudnia 1950 roku oraz orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1950 roku. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w dniu [...] września 2005 roku, nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2005 roku. Z zaświadczenia Sądu Grodzkiego w W., Oddział Ksiąg Wieczystych, wydanego w dniu [...] listopada 1948 roku, nr [...] wynika, iż w dniu 7 września 1948 roku wpłynął wniosek zapisany do Dziennika KW pod Nr [...] wraz z wypisem aktu zeznanego w dniu [...] września 1948 za nr [...] przed notariuszem W. R. o przepisanie nieruchomości [...] ze S. D. małżonków M. na A. Z. małżonków D. - w częściach równych. Obecnie prawa i roszczenia wynikające z dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. przysługują następcom prawnym byłych właścicieli hipotecznych tj. :M. W. w 3/6 części; H. D. w 1/6 części; T. D. w 2/6 części, co wynika ze znajdujących się w aktach sprawy postanowień sądowych stwierdzających nabycie spadku. Prezydent W. decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Z. A. D. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości, odmówił ustanowienia tego prawa. Prezydent podał, że grunt pochodzący z dawnej nieruchomości hipotecznej [...] oznaczony jest obecnie w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...]. Przedmiotowa nieruchomość nie jest objęta żadnym obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 10 maja 2003 roku (Dz.U. nr 80 póz. 717) projekt planu miejscowego powinien być zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. (Uchwała nr [...] Rady W. z dnia [...] października 2006 r.) przedmiotowa nieruchomość położona jest w strefie centralnej (C 20) - Centrum miasta, dla której przyjmuje się następujące generalne założenia i główne kierunki zmian: centrum miasta obejmujące swym zasięgiem [...] będzie centralnym ośrodkiem administracyjno - usługowym W., skupiającym najważniejsze obiekty służące funkcjom o charakterze miejskim, regionalnym, krajowym i międzynarodowym, z zakresu zarządzania, obsługi gospodarki i obsługi ludności oraz kultury i turystyki z wyeksponowanym reprezentacyjnym obszarem miasta. Przedmiotowa nieruchomość znajduje się w strefie śródmieścia funkcjonalnego dla którego przyjmuje się następujące generalne założenia i kierunki zmian: strefa śródmieścia funkcjonalnego, obejmująca [...], stanowi obszar przewidziany dla koncentracji funkcji usługowych o znaczeniu społecznym, metropolitarnym, krajowym i międzynarodowym, w tym inwestycji celu publicznego, które w połączeniu z zabudową mieszkaniową będą ogniskowały życie społeczne [...]; oraz równoległe i prostopadłe do niej historyczne założenia urbanistyczne. Strefa C 20 stanowi tereny wielofunkcyjne z dopuszczeniem funkcji handlowej o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 o wysokości zabudowy nie przekraczającej 20 m, funkcji mieszkaniowej wraz z niezbędnymi inwestycjami celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej; dopuszcza się lokalizowanie innych funkcji nie kolidujących z funkcjami preferowanymi. Prezydent wskazał również, iż przedmiotowa nieruchomość została przejęta w zarząd na podstawie decyzji Ministerstwa Budownictwa Miast i Osiedli z dnia [...] marca 1953 roku przez S. w W. Prezydium Rady Narodowej w W. podjęło w dniu [...] grudnia 1960 r. decyzję nr [...] o przeniesieniu prawa własności czasowej przedmiotowej nieruchomości na rzecz wymienionej S. na okres 80 lat. Stosowny akt notarialny został zawarty w dniu [...] października 1961 roku. Aktualnie na gruncie przedmiotowej nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny przekazany w użytkowanie wieczyste S. z siedzibą w W. przy ulicy [...]. Na podstawie zebranego materiału dowodowego Prezydent stwierdził, że odbudowa budynku znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości ze zniszczeń wojennych nastąpiła ze środków własnych dawnych właścicieli hipotecznych oraz ze środków S. Organ pierwszej instancji stwierdził, że trwałe rozdysponowanie nieruchomości w postaci oddania gruntu w użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej i związane z tym zawarcie umowy notarialnej uniemożliwia ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych byłych właścicieli hipotecznych. Prawo to jest chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Organ administracji nie jest właściwy do zmiany powstałego stosunku cywilno-prawnego, jakim jest prawo użytkowania wieczystego i związanego z ustanowieniem tego prawa wpisu jawnego w księgach wieczystych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania M. W., od powyższej decyzji Prezydenta W., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że oddanie gruntów, przejętych w trybie dekretu z 1945 r., w użytkowanie wieczyste w drodze decyzji administracyjnej lub umowy cywilno-prawnej innym podmiotom uniemożliwia ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych byłych właścicieli hipotecznych. Dopóki bowiem decyzje te lub umowy pozostają w obrocie prawnym, uniemożliwia to oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste właścicielowi lub jego następcom prawnym. W ocenie organu odwoławczego przedmiotem postępowania, w trybie uregulowanym w art. 7 ust.2 dekretu mogą być jedynie grunty stanowiące własność gminy, będące w jej posiadaniu, do których innym osobom nie przysługuje prawo użytkowania wieczystego, zwłaszcza gdy osoby te dysponują tytułem własności do naniesień budowlanych znajdujących się na tych gruntach. Organ odwoławczy wywiódł z brzmienia art. 7 ust. 3 dekretu, że organ administracji publicznej orzekający o zasadności wniosku dekretowego musi rozważyć, czy stan prawny gruntu oraz znajdującego się na nim budynku pozwala na wydanie decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego oraz umożliwia jej wykonanie poprzez określenie warunków zawarcie umowy, o której mowa w art. 7 ust. 3 dekretu. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżona decyzja jest prawidłowa również i z tego względu, że gdy przedmiotem wniosku dekretowego jest obecnie zabudowany grunt, będący własnością jednostki samorządu terytorialnego Prezydent W. obowiązany jest ustalić, czy możliwe jest oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości wraz ze sprzedażą położonych na tym gruncie budynków, jak tego wymaga art. 31 ustawy z dnia 18 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 235 kodeksu cywilnego. Skoro w niniejszej sprawie nieruchomość położona w W. jest w użytkowaniu wieczystym S., to zasadnie uznał organ pierwszej instancji, iż nie jest możliwe ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu na rzecz następców prawnych byłych właścicieli. Odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu kwestii nieodwracalnych skutków prawnych organ odwoławczy wyjaśnił, że w toczącym się postępowaniu w trybie zwyczajnym nie ustala się przesłanki, o której mowa w art.156§ 2 kpa, bo należy to wyłącznie do materii postępowania nadzorczego. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca nie godząc się z zaskarżoną decyzją wywodziła, że ustanowienie na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego nieruchomości umową notarialną zawartą na podstawie decyzji administracyjnej nie powoduje nieodwracalności skutków prawnych. W skardze przytoczono, dotyczące tej kwestii, obszerne fragmenty uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 20 marca 2000 r., OPS 14/99, publ. ONSA 2000/3/93. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o jej oddalenie, podnosząc że w toczącym się postępowaniu zwykłym nie można przeszkody prawnej rozpatrywać w kontekście nieodwracalnych skutków prawnych. Wystąpienie tej przesłanki ustala się tylko i wyłącznie w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów, niż w niej wskazane. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. dnia [...] września 2007 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002, nr 153,poz.1270 ze zm.). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. podstawą odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego było ustalenie, że grunt objęty wnioskiem dekretowym został trwale rozdysponowany przez oddanie go w użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej w drodze aktu notarialnego a organ administracji nie jest władny do dokonania zmiany stosunku cywilno – prawnego, jakim jest prawo użytkowania wieczystego i związanego z tym prawem wpisu jawnego do ksiąg wieczystych. W sprawie niniejszej zachodzą zatem szczególne okoliczności, których przy rozstrzyganiu żądania ustanowienia na rzecz skarżącej prawa użytkowania wieczystego nie można pominąć. Jak wynika bowiem z akt sprawy przedmiotowa nieruchomość została zabudowana budynkiem mieszkalnym 3 - kondygnacyjnym wielorodzinnym przez dotychczasowych właścicieli Z. i A. małż. D. (do stanu surowego) i przez S. w W. S. otrzymała grunt o powierzchni [...] przy ul. [...] w zarząd na podstawie decyzji Ministerstwa Budownictwa Miast i Osiedli z dnia [...] marca 1953 r., a następnie na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1960 r., nr [...] i w drodze aktu notarialnego z dnia [...] października 1961 r. – na własność czasową (przekształconą następnie w użytkowanie wieczyste). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z wyroku Sądu Najwyższego z dnia 4 lutego 1966 r. (sygn. akt I CR 432/65) wynika, że powództwo A. i Z. D. o zwrot kosztów materiałów budowlanych zostało uwzględnione; zasądzono na ich rzecz kwotę [...] zł. tytułem zwrotu wartości materiałów budowlanych (k. 214) Jednocześnie trzeba zauważyć, że w aktach sprawy znajduje się orzeczenie Okręgowej Komisji Arbitrażowej z dnia [...] marca 1968 r. zaopatrzone klauzulą wykonalności ustalające, że właścicielem budynku na działce nr [...] przy ul [...] w W. jest S., ustalające cenę sprzedaży budynku i zasądzające od S. na rzecz Prezydium Rady Narodowej W. kwotę odpowiadającą wysokości pierwszej raty ceny sprzedaży (k.296). Bezspornie S. jest użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości z wpisem jawnym w księdze wieczystej. S. mogłaby zatem żądać, ażeby właściciel zabudowanej nieruchomości przeniósł na nią jej własność za wynagrodzeniem na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych /tekst jedn. Dz. U. 2003, nr 119, poz.116 ze zm./. Wytworzony na gruncie stan faktyczny sprawia więc, że ustanowienie wieczystego użytkowania na rzecz wnioskodawcy stało się, jak słusznie oceniły organy orzekające, bezprzedmiotowe. Trudno bowiem akceptować rozwiązanie, które nie dałoby wieczystemu użytkownikowi możliwości korzystania z jego prawa zgodnie z art. 233 kodeksu cywilnego. W taki wypadku, gdyby s. nie wystąpiła z wnioskiem art. 35 ust.1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych wieczysty użytkownik nie mógłby nawet żądać nabycia przez s. własności tych działek za wynagrodzeniem, ponieważ żądanie takie przysługuje tylko właścicielowi nieruchomości /art.35 ust.5 cyt. ustawy/. Przy założeniu natomiast, że gmina podjęłaby działania zmierzające do uchylenia skutków prawnych oddania gruntu w użytkowanie wieczyste S., to działania te mogłyby jedynie co najwyżej doprowadzić do stwierdzenia, że decyzja o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste S. została wydana z naruszeniem prawa. A to nie mogłoby doprowadzić do ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz spadkobierców przedwojennych właścicieli. Należy też mieć na uwadze, że umowę sprzedaży gruntu s. (k. 272) zawarto w dniu [...] października 1961 r., w okresie, kiedy funkcjonowała w obrocie prawnym ostateczna decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej przedwojennym właścicielom z dnia [...] grudnia 1950 r. Ten szczególny stan faktyczny i prawny, jaki zaistniał w sprawie, wprawdzie uniemożliwił uwzględnienie wniosku i ustanowienie na rzecz skarżącego użytkowania wieczystego, ale uzasadniał konieczność zaofiarowania mu przez gminę, w miarę posiadania zapasu gruntów – na tych samych warunkach oddania w użytkowanie wieczyste innego gruntu o równej wartości użytkowej /art. 7 ust. 4 dekretu z 1945 r./ Ponieważ organ takiej możliwości nie rozważył należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Obie wydane w sprawie decyzje naruszają, w ocenie Sądu, prawo materialne to jest art.7 ust.4 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, a naruszenie to miało wpływ na wydanie decyzji. Przy wydaniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. doszło również do naruszenia art. 7 kpa i 77 §1 kpa przez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i nie rozpatrzenie jej w kontekście całokształtu zebranego materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do podnoszonych w skardze kwestii nieodwracalnych skutków prawnych i wskazanego przez skarżącą orzecznictwa (uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 20 marca 2000 r., OPS 14/99, publ. ONSA 2000/3/93) trzeba wyjaśnić, że uchwała ta dotyczy postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie której Skarb Państwa nabył własność nieruchomości, czyli postępowania nadzwyczajnego, natomiast niniejsza sprawa rozpoznawana jest w postępowaniu zwykłym. Negatywna przesłanka "nieodwracalnych skutków prawnych" z art.156 §2 kpa może być wyłącznie rozważana w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, nie zaś w postępowaniu zwykłym. Dlatego podnoszone w skardze zarzuty dotyczące tej kwestii są chybione. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit a i c w zw. z art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), orzekł jak w wyroku.