II SA/Sz 514/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2008 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Zaskarżoną decyzją Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania I S utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującą I S rozebrać wiatę z elementów betonowych, znajdującą się na terenie działki nr (...) przy ul. (...) w miejscowości O, gm. D, wybudowaną bez wymaganego zgłoszenia. Jak wynika z uzasadnienie tej decyzji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podczas oględzin przeprowadzonych w dniu (...) na terenie wyżej opisanej działki Nr (...) przy ul. (...) w O ustalił, iż na działce tej wybudowana została wiata o wymiarach 8 x 2m o trzech ścianach wysokości 1,5m, wykonanych z elementów betonowych, z dachem konstrukcji drewnianej, pokrytym blachą. Na podstawie oświadczenia I S organ nadzoru budowlanego ustalił, iż wybudował on tę wiatę w sierpniu 2004 r. bez zgłoszenia zamiaru jej budowy. Postanowieniem z dnia (...) , znak: (...), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nałożył na I S obowiązek przedstawienia w terminie do (...) wymienionych w tym przepisie dokumentów. Postanowieniem z dnia (...), znak: (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 77 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zmienił powyższe postanowienie w ten sposób, że na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane nałożył na I S obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia niżej wymienionych dokumentów - w celu doprowadzenia wybudowanego obiektu budowlanego (wiaty z elementów betonowych) do stanu zgodnego z prawem: 1) zaświadczenia burmistrza miasta o zgodności budowy wiaty z elementów betonowych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego' albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) projektu zagospodarowania działki; 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 4) odpowiednich rysunków przedstawiających przedmiotowy obiekt wraz z opinią techniczną wydaną przez osobę potwierdzającą uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej stwierdzającą, że roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami, sztuką budowlaną a wybudowany obiekt nadaje się do użytkowania. Dodatkowo poinformowano inwestora, iż w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych w/w postanowieniem, wydana zostanie decyzja nakazująca rozbiórkę wiaty. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane, na budowę wiaty o powierzchni zabudowy do 25m2 nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, lecz zamiar budowy takiej wiaty należy zgłosić właściwemu organowi administracjo architektoniczno-budowlanej. Natomiast zgodnie z art. 49b ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w przypadku niespełnienie przez inwestora obowiązku przedłożenie w terminie 30 dni dokumentów określonych w ust. 2 art. 49b, stosuje się przepis ust. 1 w/w artykułu, tj. właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Powyższe postanowienie zostało prawidłowo doręczone I S, w dniu 7 sierpnia 2007 r. Wyznaczony w w/w postanowieniu termin do przedłożenia nakazanych dokumentów, upłynął z dniem 6 września 2007 r. I S, nie wywiązał się w wyznaczonym terminie z nałożonego obowiązku. Wobec powyższego organ II instancji stwierdził, iż organ powiatowy zasadnie wydał zaskarżoną decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowej wiaty wykonanej bez wymaganego przepisami ustawy Prawo budowlane zgłoszenia właściwemu organowi. Ustosunkowując się do argumentów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, iż nieznajomości obowiązujących przepisów nie zwalnia skarżącego od odpowiedzialności za ich naruszenie. Powyższa decyzję I S zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi skarżący wywodzi, iż: 1. Zarówno PINB jak i WINB nie odpowiedzieli mu na wielokrotne zadawane pytania. Nie wskazali przepisów Prawa budowlanego uzasadniających, iż wiata mieści się w definicjach "obiekt budowlany", "budowla" lub "obiekt małej architektury" określonych w art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżącego wiata nie jest budynkiem, jak uznał WINB w swojej decyzji z dnia (...) ((...)). Nie mieści się też w pojęciu "budowla". Nie jest lotniskiem, drogą itd. Skoro ustawodawca, pomimo użycia w definicji 28 określeń co to jest budowla, nie umieścił tam słowa "wiata" – to oznacza, że wiata nie jest budowlą bo ustawodawca nie posługuje się w akcie prawnym pojęciem "wiata". PINB nie miał prawa stwierdzać, że zbiór wymienionych tam obiektów budowlanych nie jest zbiorem zamkniętym. Wiata nie jest też "obiektem małej architektury". Zatem decyzje PINB i WINB, w których za podstawę przyjęto art. 49b Prawa budowlanego, nie mają zastosowania do wiaty, bo artykuł ten mówi o "obiekcie budowlanym". 2. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, iż skarżący nie dopełnił obowiązku dostarczenia dokumentów wskazanych w art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w tym "zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego". Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. P 37/06, jednoznacznie wskazał, że nadzór budowlany nie może żądać decyzji o warunkach zabudowy. Wyrok ten oznacza, że przepisy, na podstawie których PINB żąda w postępowaniu legalizacyjnym przedłożenia ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, są niezgodne z Konstytucją i nie mogą być stosowane, a zatem PINB nie miał prawa domagać się w/w dokumentu. 3. Odwołanie od decyzji PINB skarżący wysłał do organu wyższej instancji 4 października 2007 r., natomiast ostateczną decyzję WINB otrzymał dnia 2 maja 2008 r. – to jest po 7 miesiącach od wniesienia odwołania. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie udzielając odpowiedzi na odwołanie we właściwym terminie, nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 35 i 36 Kpa. Dalej skarżący wyjaśnia, iż obiekt nazwany "wiatą" wykonał w dobrej wierze. W żaden sposób nie chciał złamać prawa obowiązującego w Polsce prawa. Jeżeli jednak prawo to jest tak bezsensownie restrykcyjne, że na własnej działce, na wsi, w lesie, nie zezwala na wykonanie zadaszenia pod którym może trzymać drewno to jak ironia brzmi art. 8 Kpa, mówiący, że organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. W jaki sposób można mieć zaufanie do organów Państwa, które nie pozwalają przechowywać drewna na własnej działce, pod estetycznym zadaszeniem, zaufania do urzędników reprezentujących te organy, którzy poprzez swoje zmienne decyzje narażają go na niebezpieczeństwo zawalenia się składowanego drewna. Czy można mieć zaufanie do przepisów prawa, które nie zezwalają na wykonanie zadaszenia tylko dlatego, że tak to prawo stanowi – bez względu na logikę i sens jego obowiązywania, bez względu nawet na to, że zastosowanie tego prawa może narazić na niebezpieczeństwo ludzi oraz podniesie koszty utrzymania domu o około 600 zł miesięcznie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie jest też w stanie odpowiedzieć na pytania: komu wykonane zadaszenie przeszkadza, czy jest niewłaściwie wykonane, grozi zawaleniem, zagraża bezpieczeństwu ludzi? Czy naruszono prawa osób trzecich? Czy jest nieestetyczne, wprowadzające bałagan w jego otoczeniu? W postanowieniu z dnia (...) organ stwierdza, iż pomimo dostarczenia odpowiednich dokumentów, opłata legalizacyjna wynosi 125.000 zł. Skarżącego nie stać na taką kwotę, ani na kwotę 5000 zł, określoną jako opłata legalizacyjna w kolejnym postanowieniu z dnia (...) Swoje sprzeczne postanowienia i decyzje organ opiera na coraz to innych artykułach Prawa budowlanego twierdząc, że powstałe zadaszenie, nazywane "wiatą" jest "obiektem budowlanym", czego organ nie jest w stanie uzasadnić. Odpowiadając na skargę Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm., dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa. Sąd uwzględnia skargę i uchyla zaskarżony akt w wypadku stwierdzenia naruszenie przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Dokonana pod tym kątem analiza zaskarżonej decyzji nie dała podstaw do stwierdzenia, iż wydana ona została z naruszeniem prawa. Skarżący nie ma racji twierdząc, iż przedmiotowa wiata nie jest budowlą. Wprawdzie nie została ona wymieniona expressis verbis w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, ale wykaz budowli zawarty w tym przepisie nie jest pełny. Jest przykładowy, ilustracyjny. Wskazuje na to jednoznacznie redakcja tego przepisu, zawierająca słowo "jak", po którym następuje wskazanie różnych rodzajów budowli. Przepis prawa w tym zakresie musi posługiwać się określeniami ogólnymi, a nie szczegółowymi. Przykłady mają jedynie zobrazować zakres przedmiotowy danego przepisu. Wiata wymieniona jest natomiast w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, stwierdzającym, iż budowa tego typu obiektów nie wymaga pozwolenia na budowę. Stosowanie jednak do przepisu art. 30 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy budowa takiego obiektu wymaga zgłoszenia. Bezsporne jest, iż skarżący zgłoszenia takiego nie dokonał, wobec czego zastosowanie znajduje tu art. 49b Prawa budowlanego. Ust. 2 tego przepisu przewiduje możliwość legalizacji takiego obiektu. Warunkiem takiej legalizacji jest jednak przedłożenie przez inwestora w wyznaczonym przez organ nadzoru budowlanego terminie wskazanych w tym przepisie dokumentów. Organ wydał odpowiednie postanowienie w tym zakresie, którego jednak skarżący – stojąc na stanowisku, iż jest ono wadliwe a w/w przepisy prawa budowlanego nie mają tu zastosowania – nie wykonał. W związku z zawartą w skardze argumentacją należy wyjaśnić, iż przepisy Prawa budowlanego mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie pozostawiają organowi administracji możliwości uznaniowego podejścia do każdego przypadku. Bezprzedmiotowe są więc zawarte w skardze pod adresem organu pytania i zarzuty typu "komu przeszkadza wiata umożliwiająca estetyczne i uporządkowane składowanie drewna?" W każdym przypadku naruszenia przez inwestora obowiązujących przepisów Prawa budowlanego, regulujących proces inwestycyjny, organ musi wydać odpowiednie władcze dyspozycje w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zmierzające do wyeliminowania zaistniałej niezgodności z prawem. Takim władczym aktem jest wydanie decyzji, w której organ ustosunkowuje się do podnoszonych przez stronę argumentów używając argumentów prawnych. Organ nie bierze w tym wypadku pod uwagę argumentów typu, "komu to przeszkadza", "czy grozi niebezpieczeństwo", itp. Argumenty te mogą być rozważane w procesie legalizacyjnym, ale jego warunkiem jest współdziałanie inwestora z organem w zakresie wskazanym przepisem art. 49b ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Podnoszone w skardze, a wcześniej w odwołaniach i innych pismach argumenty skarżącego nie mają znaczenia w punktu widzenia treści obowiązujących w tym zakresie norm prawa. Przepisy Prawa budowlanego przewidują możliwość legalizacji obiektu budowlanego wykonanego z naruszeniem przepisów prawa, określając warunki, które w tym celu zobowiązany jest spełnić inwestor. W tym przypadku chodziło o przedłożenie przez inwestora wskazanych w postanowieniu z dnia (...) na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego dokumentów, tj. złożenia oświadczenia i posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projektu zagospodarowania działki, odpowiednich rysunków przedstawiających przedmiotowy obiekt z odpowiednią opinią techniczną, a także zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący żadnego z tych warunków nie wykonał, wobec czego organ, kierując się dyspozycją art. 49b ust. 3 zobowiązany był wydać decyzję opartą na art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Wykonując zawartą w tym przepisie dyspozycję organ nie naruszył prawa. Należy też wskazać, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. P 37/06, na który powołuje się skarżący, niedokładnie go cytując, nie odnosił się do treści art. 49b lecz art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, dlatego też nie zachodzi w niniejszej sprawie możliwość zastosowania przez Sąd dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Ponadto skarżący nie podjął żadnych starań w kierunku spełnienia wymogów związanych z legalizacją samowolnej budowli. Zaskarżona decyzją odpowiada zatem prawu, wobec czego skarga – jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.