II OSK 1115/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz ( spr. ) Sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 3 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. O. i Z. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 47/07 w sprawie ze skargi M. O. i Z. O. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz M. O. i Z. O. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 1115/07 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2007 r. sygn. akt IISA/Gd 37/07 po rozpoznaniu skargi M. O. i Z. O. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] listopada 2006 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] września 2006 r. o wniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr [...] w D., Gmina S. - oddalił skargę. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podano, iż decyzja o sprzeciwie została wydana na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1999 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./ ze względu na sprzeczność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z dnia 12 maja 1999 r. nr X/87/99 /Dz. Urzęd. Woj. Pomorskiego z dnia 28 lipca 1999 r. Nr 78, poz. 446 z dnia 28 lipca 1999 r./. W obszarze inwestycji przewiduje się odprowadzenie ścieków sanitarnych do oczyszczalni ścieków, tymczasowo do zbiornika bezodpływowego. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podnieśli, że plan miejscowy nie wyklucza odprowadzania ścieków do przydomowej oczyszczalni. Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy decyzję o sprzeciwie stwierdzając, że została wydana w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie budowy narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu sprzeczność z obowiązującym planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego polega na tym, że plan nie przewiduje odprowadzenia ścieków sanitarnych do przydomowej oczyszczalni ścieków. Inwestorzy ponadto w dniu 2 maja 2005 r. otrzymali pozwolenie na budowę obejmujące budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz bezodpływowego zbiornika na ścieki. W ocenie organu odwoławczego sprzeciw jest prawidłowy, skoro wcześniej sprawę odprowadzenia ścieków na przedmiotowej działce rozstrzygnięto decyzją ostateczną z dnia 2 maja 2005 r. Występując w sprawie nowego rozwiązania odprowadzania ścieków inwestor powinien doprowadzić do usunięcia wcześniejszej decyzji w tym przedmiocie. Bez podjęcia takich kroków występuje przesłanka z art. 156 ( 1 pkt 3 kpa. Poza tym słuszne jest stanowisko organu pierwszej instancji, iż treść planu miejscowego nie dozwala na realizację zgłoszonej inwestycji. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, iż sprzeciw został dokonany w czasie trwania kompetencji do wydania decyzji. W terminie 30 dni od zgłoszenia decyzja o sprzeciwie została nadana w placówce pocztowej. Kwestia dotycząca doręczenia tej decyzji /poprzez awizowanie/ nie ma znaczenia. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli M. i Z. O. podnosząc, że nie został dochowany termin do wydania decyzji o sprzeciwie, gdyż decyzja ta powinna być zdaniem skarżących doręczona im w terminie 30 dni od zgłoszenia /art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego/. Doszło też w ocenie strony do błędnej wykładni art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego bowiem z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika wprost zakaz odprowadzania ścieków z zastosowaniem przydomowej oczyszczalni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, iż skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu nie ma możliwości dokonania zgłoszenia takiego, jak w niniejszej sprawie, a więc inwestycji polegającej na realizacji przydomowej oczyszczalni ścieków, gdyż byłoby to odstępstwem od ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, w istocie "częściowym pozbawieniem" tej decyzji jej mocy obowiązującej. Uzasadnione jest też stanowisko organu, że inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. i Z. O., reprezentowani przez radcę prawnego I. B., zarzucając: 1/ naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a/ art. 134 ( 1 w zw. z art. 3 ( 1 ppsa w związku z art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /tekst jednolity z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./ poprzez uchylenie się przez Sąd od rozstrzygnięcia zasadniczej w sprawie kwestii - zachowania przez organ terminu do wniesienia sprzeciwu, b/ art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 ( 1 w zw. z art. 3 ( 1 ppsa, w zw. z art. 7 i 77 ( 1 kpa poprzez wadliwe przyjęcie, że zachodzi art. 156 ( 1 pkt 3 kpa, 2/ naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, to jest: a/ art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego polegające na przyjęciu, że budowa inwestycji objętej zgłoszeniem mogłaby naruszać art. 156 ( 1 pkt 3 kpa, b/ art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3, w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, polegające na przyjęciu, że inwestycja wymaga pozwolenia na budowę, c/ art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem terminu określonego w tym przepisie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, iż stosownie do art. 134 ( 1 ppsa sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi i bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, mając to na uwadze w pierwszym rzędzie Sąd rozpoznając niniejszą sprawę miał obowiązek ocenić, czy został zachowany termin do wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia, określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Termin ten w ocenie strony został przekroczony, gdyż należy go liczyć nie tak jak to przyjął Sąd, według daty wydania decyzji o sprzeciwie /nadania jej w urzędzie pocztowym/, lecz doręczenia decyzji stronie. Błędna jest też zdaniem strony ocena Sądu w kwestii zamierzeń co do realizacji zbiornika bezodpływowego w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę obejmowała dom mieszkalny wraz ze zbiornikiem bezodpływowym. Nie można zwłaszcza mówić o tożsamości sprawy z decyzją o pozwoleniu na budowę, gdy w tej decyzji nie było w ogóle mowy o "zastępowaniu" zbiornika bezodpływowego przydomową oczyszczalnią ścieków. Nietrafny jest także w ocenie strony pogląd Sądu, iż w świetle art. 16 kpa akceptacja nowego zamierzenia w zakresie odprowadzania ścieków objętego wcześniej pozwoleniem na budowę, prowadziłaby do całkowitego lub częściowego pozbawienia decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę jej mocy obowiązującej co stanowi przesłankę z art. 156 ( 1 kpa. W istocie takie stanowisko prowadzi do wniosku, że według Sądu przedmiotowe zamierzenie budowlane wymaga pozwolenia na budowę, zaś w niniejszej sprawie sprzeciw został wniesiony z powodu naruszenia "innych przepisów", co wymaga wyraźnego wskazania, jakie konkretnie przepisy prawa materialnego zostały naruszone i to nie przez zgłoszenie, ale przez realizację inwestycji. Stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego budowa przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę nie wymaga pozwolenia na budowę ale dokonania zgłoszenia. Nie można więc twierdzić, że inwestor takie pozwolenie musiał uzyskać. Pomimo to Sąd zaskarżonym wyrokiem "obciążył" w istocie skarżących obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Wiąże się to z wadliwą oceną Sądu, że w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę został "rozstrzygnięty sposób odprowadzania ścieków z budynku mieszkalnego". Pozwolenie na budowę dotyczyło natomiast budynku mieszkalnego oraz dodatkowo budowy zbiornika na ścieki, nie określało "sposobu odprowadzania ścieków-. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jako podstawowy zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej należy uznać naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 134 ( 1 w zw. z art. 3 ( 1 ppsa, w związku z art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 30 ust. 6 pkt 2 i art. 156 ( 1 pkt 3 kpa. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie ma prawnej możliwości dokonania zgłoszenia inwestycji polegającej na realizacji przydomowej oczyszczalni ścieków w sytuacji, gdy inwestor uzyskał już wcześniej pozwolenie na budowę domu mieszkalnego zaś odprowadzenie ścieków z tego domu przewidziano do zbiornika bezodpływowego /szamba/, gdyż stanowiłoby to odstępstwo od ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a nawet "w istocie" częściowo pozbawiłoby decyzję o pozwoleniu na budowę jej mocy obowiązującej, co Sąd kwalifikuje jako wadę określoną w art. 156 ( 1 kpa. Sąd podzielił też stanowisko organu wydającego zaskarżoną decyzję, że budowa przydomowej oczyszczalni ścieków jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dany teren przeznacza pod budownictwo mieszkaniowe z tymczasową możliwością budowy zbiorników bezodpływowych na ścieki, a więc według Sądu nie dopuszcza budowy przydomowych oczyszczalni ścieków. Z powyższym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób się zgodzić. Przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego przewiduje obowiązek wniesienia sprzeciwu w razie dokonania przez inwestora zgłoszenia, które narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można jednak zasadnie twierdzić, że zgłoszenie inwestycji polegającej na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków na terenie przewidzianym pod zabudowę mieszkaniową z możliwością realizacji tymczasowych zbiorników bezodpływowych na ścieki /co w sprawie nie jest kwestią sporną/ mogłoby w jakikolwiek sposób pozostawać w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność, że w planie przewidziano budownictwo mieszkaniowe zaś do czasu docelowego rozwiązania gospodarki ściekowej poprzez budowę kanalizacji, ustalono możliwość budowy zbiorników bezodpływowych, bynajmniej nie może przesądzić o tym, że inwestorzy nie mają prawa do budowy technicznie odpowiedniej i w korzystniejszy sposób zapewniającej wymogi ekologii inwestycji polegającej na budowie urządzeń stanowiących przydomowe oczyszczalnie ścieków. Nie powinno budzić wątpliwości, że stosując dynamiczną, funkcjonalną wykładnię postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy dojść jedynie do takiego wniosku, że pomimo iż literalnie w planie tym mowa jest o budowie zbiorników bezodpływowych, to inwestor, który ma na ten cel konieczne środki i warunki terenowe, ma prawo zgłosić budowę przydomowej oczyszczalni ścieków. Literalna wykładnia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istotnie prowadziłaby do wniosku, że rozwiązanie technicznie i ekologicznie korzystniejsze, a jakie należy uznać możliwość budowy przydomowej oczyszczalni ścieków nie zostało przez normodawcę w ogóle dopuszczone do stosowania. Tego rodzaju wnioskowanie jest jedynie zgodne z literą prawa, natomiast w żaden sposób nie da się pogodzić z racjonalnością stosowania prawa i jego funkcją /celem/, którym jest niewątpliwie, jeżeli chodzi o przepisy z dziedziny planowania przestrzennego, zapewnienie możliwości realizacji inwestycji z uwzględnieniem ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, ochrony zdrowia, bezpieczeństwa ludzi i mienia, walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności, potrzeb interesu publicznego /art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym/. Jak to wynika z niniejszej sprawy, każdorazowo należy rozważyć, czy możliwe jest oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na gramatycznym /literalnym/ brzmieniu przepisu, czy też konieczne jest zastosowanie innych rodzajów wykładni, jak np. wykładni funkcjonalnej /celowościowej/. Ta druga wykładnia prowadzi do jedynego możliwego do zaakceptowania wniosku, a to iż skarga kasacyjna w zakresie zarzutu, iż błędnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że budowa przedmiotowej przydomowej oczyszczalni ścieków narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest w pełni zasadna. Także fakt, iż inwestor uzyskał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę domu mieszkalnego, przy czym w projekcie budowlanym przewidziano, że ścieki będą odprowadzane do zbiornika bezodpływowego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie rodzi takiego skutku, iż budowa przydomowej oczyszczalni ścieków, na którą w świetle ustawy Prawo budowlane wystarczające jest dokonanie zgłoszenia, może być zrealizowana dopiero po uzyskaniu zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, lub usunięciu z obrotu prawnego tej decyzji. Przede wszystkim rację ma wnoszący skargę kasacyjną, iż pozwolenie na budowę obejmuje budowę domu jednorodzinnego a nie zbiornika bezodpływowego na ścieki. W projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę zbiornik taki został wprawdzie ujęty jako urządzenie niezbędne do gromadzenia ścieków, zamiar inwestora budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, jako pewna modyfikacja rozwiązania kwestii odprowadzania ścieków, nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę /art. 36 a Prawa budowlanego/. Skoro ustawodawca zadecydował o tym, że przedmiotowa inwestycja ze względu na jej charakter nie musi być realizowana na podstawie pozwolenia na budowę, lecz wystarczające jest jej zgłoszenie organowi architektoniczno-budowlanemu, to oczywiste jest, że nie można wymagać od inwestora, aby zamiast dokonać zgłoszenia, wystąpił o zmianę decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Nałożenie na inwestora takiego obowiązku pozostaje w wyraźnej sprzeczności z wolą ustawodawcy. Uznając zasadność skargi kasacyjnej z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że bezprzedmiotowe jest ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów tej skargi. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 ( 1 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.