IV SA/Wa 1158/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant Agnieszka Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2008 r. sprawy ze skargi J. H., A. H., M. L. i J. H. na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz skarżących J. H., A. H., M. L. i J. H. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1158/08 UZASADNIENIE Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...].05.2008 r. Minister Gospodarki uchylił postanowienie własne z dnia [...].04.2008 r. -zwracające podanie o odszkodowanie za szkodę poniesioną w następstwie niezgodnego z prawem upaństwowienia przedsiębiorstwa pn. G., A. H. i Syn - L. ul. [...] - i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu swego stanowiska podał, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy następcy prawni byłego właściciela tego przedsiębiorstwa nadmienili o wezwaniu Skarbu Państwa reprezentowanego przez Ministra Gospodarki do próby ugodowej w dniu 12.02.2008 r. przed Sądem Rejonowym w W. W tej sytuacji Minister uznał, iż sprawa odszkodowania została przez nich skierowana na drogę postępowania przed sądem powszechnym, jako że zakres żądania był tożsamy. W zaistniałej sytuacji uprzednie swe postanowienie o zwrocie w oparciu o art. 66 § 3 Kpa podania z wnioskiem o odszkodowanie uznał za wadliwe, przyjmując, iż roszczenie o odszkodowanie zawisło przed dwoma niezależnymi organami - sądem powszechnym oraz ministerstwem. W ocenie Ministra wytoczenie przedmiotowego powództwa odszkodowawczego przed sądem powszechnym uczyniło bezprzedmiotowym prowadzenie postępowania administracyjnego w tym zakresie. We wniesionej skardze następcy prawni byłego właściciela przejętego przedsiębiorstwa wskazali, iż przed sądem rejonowym podjęli jedynie próbę ugodową, a nie wnosili powództwa. Próba ta zakończyła się fiaskiem i to przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. Podnieśli także zarzut naruszenia przez Ministra art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162. poz. 1692), określanej dalej ustawą zmieniającą, w wyniku błędnej interpretacji terminu "do zdarzeń prawnych powstałych po tej dacie" (1.09.2004 r.), przesądzającej kiedy należy stosować art. 4171 § 2 Kc, w miejsce uchylonego art. 160 Kpa. W ich ocenie zapis ten odnosi się do decyzji nieważnych wydanych po 1.09.2004 r., a do decyzji wcześniejszych, których nieważność następnie stwierdzono zastosowanie winny znaleźć przepisy sprzed nowelizacji Kpa, a więc i art. 160 Kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie Ministra Gospodarki naruszyło przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie dalszych rozważań należy zauważyć, iż brak jest podstaw do uznania za równorzędne formy postępowań prowadzonych przez sąd powszechny -postępowania wszczętego na skutek wezwania do próby ugodowej odnośnie dochodzonego odszkodowania oraz postępowania z powództwa o odszkodowanie. W ocenie Sądu dopiero wytoczenie powództwa o odszkodowanie przed sądem powszechnym mogłoby przesądzać o dwutorowości toczących się postępowań odszkodowawczych. Próba ugodowa natomiast skutku takiego nie wywołuje. Brak woli zawarcia ugody ze strony Skarbu Państwa reprezentowanego przez Ministra Gospodarki otwiera dopiero skarżącym możliwość złożenia stosownego powództwa do sądu powszechnego o odszkodowanie za bezprawnie przejęty majątek. Z możliwości tej jednak korzystać nie muszą. W tym więc zakresie ustalenia przyjęte przez Ministra nie były trafne, fakt podjęcia owej próby ugodowej sam przez się nie czynił bezprzedmiotowym zgłoszonego na drodze administracyjnej żądania odszkodowawczego. Nadto negatywny wynik podjętej próby ugodowej znany był jeszcze przed wydaniem przez Ministra zaskarżonego postanowienia, w próbie ugodowej występowało to samo ministerstwo, a skarżący powództwa o odszkodowanie do sądu powszechnego nie wnieśli. Należy nadto podnieść, iż instytucja zwrotu podania o odszkodowanie w trybie art. 66 § 3 Kpa wywołuje ten skutek, iż sprawy administracyjnej w tym przedmiocie nie ma, nie jest ona prowadzona przez organ. Uchylenie zatem rozstrzygnięcia o zwrocie podania i jednoczesne umorzenie postępowania pierwszej instancji rozstrzygało w istocie o żądaniu, odnośnie którego postępowania przed pierwszą instancją w ogóle nie wszczęto i nie prowadzono. Przede wszystkim jednakże należy zauważyć, iż zwrot podania w trybie art. 66 § 3 Kpa stanowi rozstrzygnięcie stricte procesowe i następuje wówczas, gdy oczywiste jest m. in., że do rozstrzygnięcia sprawy właściwy jest Sąd. Umorzenie natomiast ma skutki dalej idące. Wskazuje bowiem, iż postępowanie wszczęto i prowadzono, choć jak się w końcu okazało czyniono to albo bezpodstawnie od samego początku lub też w trakcie postępowania zaistniały okoliczności skutkujące ową bezprzedmiotowością. W tym stanie rzeczy umorzenie postępowania stanowi w ocenie Sądu reformationis in peius, pogarsza bowiem sytuację skarżących. Może wskazywać mianowicie na to, iż sprawa o odszkodowanie mogłaby toczyć się przed Ministrem, ale wystąpienie przeszkody w postaci równoległego w ocenie organu wytoczenia sprawy przed sądem powszechnym możliwość tę niweczy. Takie rozstrzygnięcie jest nieuprawnione. Odnosząc się do zarzutów skarżących odnośnie przyjętej przez organ w art. 5 ustawy zmieniającej interpretacji pojęcia "zdarzenia i stany prawne", stwierdzić należy, iż odnosi się ono do daty wydania decyzji stwierdzających nieważność orzeczeń o przejęciu. Skład orzekający stanął na stanowisku, iż w sprawach dotyczących wadliwych decyzji naruszających art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wydanych przed 1 września 2004 r., co do których decyzja stwierdzająca nieważność lub naruszenie prawa została wydana po dacie 1 września 2004 r. nie znajduje zastosowania przepis art. 160 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Stan prawny w zakresie odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody powstałe w następstwie wydania ostatecznych decyzji administracyjnych niezgodnych z prawem uległ istotnym zmianom. Z dniem 1 września 2004 r. zaczęła obowiązywać ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), w której dokonano istotnej modyfikacji zasad odpowiedzialności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego i innych osób prawnych za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej. W szczególności od dnia 1 września 2004 r. obowiązuje przepis art. 4171 § 2 Kc., który stanowi, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, co odnosi się także do sytuacji, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Objęcie unormowaniem art. 4171 § 2 Kc szkód wyrządzonych przez wydanie ostatecznych decyzji administracyjnych niezgodnych z prawem spowodowało, że w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. uchylono lub zmieniono przepisy odrębne (szczególne) regulujące dotychczas tę odpowiedzialność. W szczególności uchylono art. 153, 160 i 161 § 5 Kpa. oraz zmieniono art. 261 § 1 ustawy z dnia 29.08.1997 r. -Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.). Zagadnienia intertemporalne ustawodawca uregulował w art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. przyjmując, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed wejściem w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 417, 419, 420, 4201, 4202 i art. 421 Kodeksu cywilnego oraz art. 153, 160 i art. 161 § 5 Kpa. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do interpretacji pojęcia "zdarzenia i stany prawne". Skarżący stoją na stanowisku, iż tym zdarzeniem i stanem prawnym jest moment powstania szkody, a zatem wydania, a właściwie uostatecznienia się decyzji przejmujących owe przedsiębiorstwo na rzecz Skarbu Państwa, a mianowicie - orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z [...].11.1950 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. G., A. H. i Syn - L. ul. [...] oraz - orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z [...].01.1959 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego tego przedsiębiorstwa. Bez znaczenia jest natomiast moment w jakim we właściwym trybie została stwierdzona nieważność tych decyzji. Wskazania wymaga, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie Sądów Administracyjnych istnieją pewne rozbieżności w tym zakresie. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił jednak stanowiska skarżących uznając, iż aktualnie administracyjny tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych (art. 160 Kpa) stosuje się jedynie w tych sprawach, w których decyzja nieważnościowa (art. 156 § 1 Kpa) stała się ostateczna przed dniem 1 września 2004 r. Natomiast wydanie w tym trybie decyzji po tej dacie skutkuje objęciem wniosku odszkodowawczego regulacją art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego, a zatem jego rozpoznanie następuje wyłącznie przed sądem powszechnym. Podkreślenia wymaga, że w wyroku z dnia 25 stycznia 2006 r. , I CK 273/05, Lex 181261 Sąd Najwyższy wskazał, iż powstanie szkody należy wiązać ze zdarzeniem jakim było wydanie decyzji stwierdzającej nieważność. Ponadto należy zauważyć, że odmienna od przyjętej w uzasadnieniu niniejszego stanowiska wykładnia art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. nie odpowiada ratio legis tej ustawy. Jak wynika z uzasadnienia do projektu rządowego ustawy o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, celem nowelizacji było dostosowanie obowiązujących przepisów dotyczących odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej do przepisów Konstytucji RP, w szczególności do art. 77 ust. 1 Konstytucji (druk sejmowy nr 2007 z 15 września 2003 r.). W uzasadnieniu tym stwierdzono m.in., że w związku z nowym unormowaniem odpowiedzialności odszkodowawczej utraciło rację bytu uregulowanie w Kodeksie postępowania administracyjnego kwestii odszkodowania w razie wzruszenia decyzji administracyjnej (pkt 3 ww. uzasadnienia projektu ustawy).Tak więc celem dokonanej ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. nowelizacji było między innymi: - ustalenie jednego trybu dochodzenia odszkodowania za bezprawne działanie władzy publicznej; - zniesienie ograniczeń i dostosowanie do Konstytucji przepisów dotyczących odpowiedzialności za szkodę z tytułu wydania niezgodnej z prawem decyzji administracyjnej. Reasumując należy stwierdzić, że uchylone postanowienie Ministra Gospodarki w sposób uprawniony ustaliło, że podstawę formalnoprawną roszczenia odszkodowawczego stworzyła dopiero decyzja Ministra Gospodarki i Pracy z [...].08.2004 r. stwierdzająca nieważność wskazanych orzeczeń, a właściwie utrzymująca ją w mocy decyzja z [...].03.2005 r., wydana po 1 września 2004 r., tzn. po wejściu w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692). To zestawienie chronologiczne wydawanych rozstrzygnięć wskazuje zatem, iż do roszczeń odszkodowawczych skarżących nie ma zastosowania art. 160 Kpa, lecz powinny być one dochodzone na drodze cywilnej, w trybie określonym w art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego. Zasadne było zatem rozstrzygnięcie w oparciu o art. 66 § 3 Kpa, zgodnie z którym jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. Oznacza to, że organ administracji publicznej, do którego wpływa żądanie załatwienia sprawy cywilnej, w której właściwy jest sąd powszechny, powinien zwrócić je wnoszącemu wraz z odpowiednim pouczeniem - w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, jak uczynił Minister uchylonym postanowieniem z [...]04.2008 r. W tym stanie rzeczy raz jeszcze rozpoznając wniosek skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy organ weźmie pod uwagę ocenę prawną i wskazania wynikające z uzasadnienia niniejszego wyroku. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a.