I SA/Wa 1129/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Skiba Asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2008 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania J. B., decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] o odmowie przyznania J. B. jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. J. B. w dniu 1 lutego 2008 r. wniosła o przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Z odpisu skróconego aktu urodzenia wynika, że J. B. urodziła w dniu [...] marca 2007 r. córkę M. B. w R. w [...]. Prezydent W. decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] odmówił przyznania J. B. jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. W toku postępowania organ ustalił, iż wnioskodawczyni przebywa z mężem poza granicami Polski. Zgodnie zaś z przepisami ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) świadczenia rodzinne przysługują obywatelom polskim, jeżeli zamieszkują oni na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy. A zatem - w ocenie organu - nie zostały spełnione przesłanki do przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J. B. działająca przez pełnomocnika W. Z., będącą jej matką. Odwołująca się wniosła o uchylenie decyzji odmownej i przyznanie zapomogi. Ponadto w odwołaniu wskazano, że J. B. jest obywatelką polską i przebywała na terytorium Polski od urodzenia córki, wniosek złożyła w ustawowym terminie w dniu 18 lutego 2008 r. i dołączyła do niego wymagane dokumenty. Zarzucono także, iż organ nie uwzględnił przepisu art. 24 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., w wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. o odmowie przyznania świadczenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że stosownie do dyspozycji art. 1 ust. 3 cytowanej ustawy świadczenia rodzinne przysługują osobom, o których mowa w ust. 2, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Jednym z rodzajów świadczeń rodzinnych jest - stosownie do zapisu art. 2 pkt 4 ustawy - jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka. Zatem, jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia dziecka przysługuje obywatelom polskim, którzy zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne. Kolegium dalej wskazało, że wobec tego, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje określenia "zamieszkiwanie", którym się posługuje, należy odwołać się do art. 25 k.c. stanowiącego, iż miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Zamieszkiwanie oznacza zatem przebywanie w określonej miejscowości z zamiarem stałego przebywania, z wolą koncentracji w danym miejscu swoich spraw życiowych, w tym założenia ośrodka osobistych i majątkowych interesów. W ocenie organu odwoławczego, zgromadzone w aktach sprawy dokumenty nie pozwalają na przyjęcie, że J. B. zamieszkiwała na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy przed złożeniem wniosku, w konsekwencji nie można też uznać, aby została w jej przypadku spełniona przesłanka, wskazana w dyspozycji art. 1 ust. 3 ustawy, warunkująca przyznanie świadczenia rodzinnego w postaci jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. B., działająca przez pełnomocnika W. Z. W ocenie skarżącej, odmowa wypłaty jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka uzasadniona czasowym przebywaniem J. B. za granicą oraz miejscem urodzenia jej córki M. B. w R. w [...] stanowi naruszenie art. 32. Konstytucji RP, a także ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jej zdaniem jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka, nie ma związku z okresem zasiłkowym, co wynika z art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podkreśliła, że spełniła wszystkie wymagania warunkujące przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, a zatem przez odmowę przyznania jej świadczenia naruszono art. 15 b. ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca podniosła ponadto, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych są częściowo sprzeczne, a więc w przypadkach spornych lub niejasnych rozstrzygnięcie winno zapaść na korzyść obywatela. Odnośnie do zawartego w ustawie określenia "zamieszkiwanie" skarżąca wskazała, że należy rozróżnić pojęcie "miejsca zamieszkania", jako pojęcie cywilistyczne, od pojęcia "zameldowania" w miejscu pobytu stałego lub czasowego, jako czynność z zakresu prawa administracyjnego. Istotny jest zarówno fakt fizycznego przebywania w danej miejscowości (corpus) jak i wola przebywania w niej (animus). Wola przebywania w danym miejscu jest pojęciem subiektywnym, musi wiązać się z tym, iż miejsce to stało się ośrodkiem życia codziennego osoby fizycznej, w którym skoncentrowane są jej plany życiowe. Dane miejsce nie traci przymiotu miejsca zamieszkania wskutek dłuższego lub krótszego oddalenia się z niego, pod warunkiem, że osoba nie traci rzeczywistego związku z miejscem." Z założenia pojęcie "zamiar" jest nieprecyzyjne i wymaga bardzo starannego podejścia, w przypadku dokonywania jego subiektywnej oceny. J. B. podniosła, że na wezwanie organu dołączyła do akt sprawy kopie stron paszportu. Wyraziła też chęć stawienia się w siedzibie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w celu złożenia wyjaśnień i przedstawienia innych dokumentów związanych z jej pobytem na terytorium Polski i dalszymi jej planami. Zarzucając powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta W. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało w całości swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga podlegała uwzględnieniu, ponieważ organy wydając decyzje w niniejszej sprawie naruszyły przepisy postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 15b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania przez organy administracji, z tytułu urodzenia się żywego dziecka przyznaje się jednorazową zapomogę w wysokości 1.000 zł na jedno dziecko. Zapomoga, o której mowa w ust. 1, przysługuje ojcu lub matce albo opiekunowi prawnemu niezależnie od ich dochodów. Z przepisu art. 1 ust. 3 powołanej ustawy wynika, że świadczenia rodzinne, do których - zgodnie z art. 2 - zalicza się jednorazową zapomogę, przysługują obywatelom polskim: matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne. Z przepisu art. 24 ust. 1 cytowanej ustawy, wynika zaś, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem m. in. prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. W świetle przytoczonego brzmienia przepisów ustawy stwierdzić należy, iż realizacja uprawnienia do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka jest uzależniona od zaistnienia przesłanki wynikającej z art. 1 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. od zamieszkiwania przez osobę uprawnioną na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym osoba ta otrzymuje zapomogę. Zasady tej nie niweczy brzmienie przepisu art. 24 tej ustawy, który wskazuje wyłącznie na sposób ustalania prawa do świadczenia. Poza tym zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka ma charakter jednorazowy, więc z istoty rzeczy nie można jej ustalić na okres zasiłkowy. Ustalenie zatem prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka musi być poprzedzone wyjaśnieniem przez organy orzekające, czy skarżąca zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, podobnie jak inne przepisy prawa materialnego administracyjnego nie definiują pojęcia "zamieszkania" użytego w cytowanych wyżej przepisach. Zatem, prawidłowo organ odwoławczy przyjął, że w tej materii należy odwołać się do regulacji zawartej w Kodeksie cywilnym, gdyż jest to jedyny akt prawa materialnego definiujący podstawowe pojęcia z zakresu prawa osobowego. Artykuł 25 k.c. stanowi, iż miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O miejscu zamieszkania decydują zatem dwa czynniki: zewnętrzny - faktyczne przebywanie i wewnętrzny - zamiar stałego pobytu, występujące i trwające łącznie. Ustalenie tego zamiaru, a więc woli stałego zamieszkiwania, powinno być oparte o kryteria zobiektywizowane. O zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić więc wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej i stanowi jej centrum życiowe (podobnie postanowienie NSA W-wa z dnia 30 marca 2006 r., sygn. I OW 265/05, LEX nr 198360). W stosunku zaś do osób mających miejsce zamieszkania w kraju, a wyjeżdżających za granicę, istotne znaczenie ma okoliczność, czy dana osoba wyjechała za granicę na pobyt czasowy, który to zamiar w obecnym stanie prawnym należy oceniać na podstawie całokształtu okoliczności. Zgodnie z poglądem wyrażonym w Komentarzu do Kodeksu cywilnego (J. Strzebińczyk, Kodeks cywilny, komentarz, pod redakcją E. Gniewka, Warszawa 2006 r., s. 65), w przypadkach wątpliwości dotyczących okresowej zmiany miejscowości faktycznego przebywania zainteresowanego przyjmuje się, że tymczasowa zmiana miejsca pobytu pozostaje generalnie bez wpływu na miejsce zamieszkania osoby fizycznej, na tle art. 25 k.c. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy, należy stwierdzić, że organ odwoławczy, jak i organ pierwszej instancji nie ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości, czy skarżąca przebywa na terenie RP z zamiarem stałego pobytu (art. 25 k.c.), a w związku z tym, czy jej pobyt poza granicami RP ma wyłącznie charakter czasowy. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji nie wskazał dowodów, na których oparł swoje ustalenia, że wnioskodawczyni przebywa z mężem na terenie [...]. Dokumenty zebrane zaś przez organ, znajdujące się w aktach sprawy, nie potwierdzają w sposób dostateczny ustalonego stanu faktycznego. Organ drugiej instancji pismem z dnia 21 maja 2008 r. nr [...] wezwał wnioskodawczynię do dołączenia do akt sprawy potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii stron jej paszportu z adnotacjami o wyjazdach i wjazdach na terytorium RP oraz [...] w okresie od maja 2006 r. do marca 2008 r. W ocenie Sądu, dokumenty te stanowią istotny dowód wskazujący, która miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności skarżącej i stanowi jej centrum życiowe i pozwalają na ocenę, czy skarżąca przebywa na terytorium RP z zamiarem stałego pobytu i na ocenę charakteru pobytu wnioskodawczyni poza granicami RP. Pomimo tego, że dokumenty te zostały przekazane do organu, Kolegium nie dokonało analizy tych dowodów. Kolegium nie podjęło wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz jej załatwienia również przez nieuwzględnienie żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodów z dokumentów i wyjaśnień strony co do jej miejsca zamieszkania. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 593 ze zm.) do wykonywania przez Kolegium zadań – orzekania w sprawach administracyjnych – stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem przepisów ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Żaden przepis szczególny ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych nie wyłącza stosowania przepisów dotyczących postępowania administracyjnego, w tym przepisów dotyczących przeprowadzania dowodów. Uznać należy zatem, że w rozpoznawanej sprawie znajdują zastosowanie przepisy rozdziału 4 i 5 k.p.a. Oznacza to, że nie było podstaw do odmowy uwzględnienia żądania skarżącej przeprowadzenia dowodów. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że organy orzekające dokonały oceny stanu faktycznego bez jego dostatecznego wyjaśnienia, czym dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny i prawny sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.