VII SA/Wa 992/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Asesor WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Asesor WSA Paweł Groński, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2008 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. Sp. z o.o. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2007r. (nr [...]), działając na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118) oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku Centrum Handlowego "[...]" przy ul. [...] w P. o pomieszczenia piekarni i smażalni mięs. W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie wszczęto na skutek skargi W. N., który zarzucił, że II etapu rozbudowy C.H. "[...]" dokonano bez ważnego pozwolenia na budowę. Organ powiatowy ustalił, że w obiegu prawnym funkcjonuje szereg decyzji o pozwoleniu na budowę kolejnych etapów przedmiotowej inwestycji, decyzji pozwalających na użytkowanie poszczególnych jej części oraz zgłoszeń dotyczących remontu, w tym: zgłoszenie wykonania robót remontowych w pomieszczeniach warsztatu przetwórczego mięsa, chłodni oraz powierzchni towarzyszących - obiekty istniejące ([...].07.2002r.); zgłoszenie obejmujące remont sali sprzedaży, magazynu oraz warsztatów – piekarni ([...].04.2003r.) oraz decyzja z dnia [...]12.2004r., (nr [...]) Starosty Powiatowego w P. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na rozbudowę z przebudową i częściową rozbiórkę C.H. "[...]" wraz z parkingami infrastrukturą techniczną oraz późniejsze decyzje ją zmieniające: nr [...] z dnia [...]03.2005r. oraz nr [...] z dnia [...]03.2006r., które obejmowały również istniejącą część obiektu, w której zlokalizowane były pomieszczenia piekarni i smażalni mięs. Organ wyjaśnił, że roboty wykonane w oparciu o decyzję nr [...] są III etapem rozbudowy C.H. "[...]", który został przyjęty do użytkowania w poszczególnych częściach decyzjami: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Wobec powyższego, w ramach zgłoszonych robót, przyjęte zostały do użytkowania części obiektu, o których mowa w piśmie skarżącego. Organ I instancji stwierdził, że inwestor przedłożył stosowne pozwolenia na budowę i rozbudowę C. H. "[...]" i w tym zakresie skarga jest bezzasadna. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2008r. (nr [...]), działając na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania W. N., uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji naruszył art. 10 kpa, gdyż nie zawiadomił W. N. o dacie ponownej kontroli ww. obiektu. W protokole sporządzonym w dniu 6 marca 2007r. jest jedynie wzmianka, że wnioskodawca nie stawił się na miejscu oględzin. Wyznaczono nowy termin oględzin, ale w aktach sprawy nie ma żadnych dokumentów potwierdzających powiadomienie o tej czynności strony postępowania. Organ powołał się na treść art. 61 § 4 i 79 § 1 kpa i stwierdził, że naruszenie tych przepisów w sposób oczywisty stanowi o wadliwości całego postępowania. Strona nie mogła bowiem wziąć udziału w oględzinach, ani tym bardziej wypowiedzieć się, co do poczynionych ustaleń. Nadto, organ I instancji skupił się na III etapie rozbudowy obiektu mimo, że we wniosku W. N. wyraźnie wskazał na konieczność wyjaśnienia legalności II etapu rozbudowy hipermarketu. Doszło zatem do naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa, co w konsekwencji obligowało organ do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, na podstawie art. 138 § 2 kpa. Skargę na to rozstrzygnięcie złożyła A. Sp. z o.o., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucając naruszenie: art. 28 kpa poprzez błędne uznanie, że W. N. jest stroną postępowania kontrolnego prowadzonego w ramach czynności nadzoru budowlanego; art. 81a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego; poprzez błędne rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do wstępu na teren budynku będącego przedmiotem kontroli i uczestniczenia w czynnościach kontrolnych organów nadzoru budowlanego; art. 138 § 2 kpa poprzez jego zastosowanie pomimo, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu oraz nie zaszły przesłanki określone ww. przepisie. Skarżąca podniosła, że organ odwoławczy nie zbadał, czy W. N. był powiadomiony o kontroli w dniu 23 kwietnia 2007r., poprzestając na stwierdzeniu, że w aktach prawy brak jest dowodu doręczenia zawiadomienia o nowym terminie kontroli. Brak zwrotnego poświadczenia odbioru może oznaczać zarówno brak zawiadomienia, jak i zaginięcie zwrotki, a zatem jest to okoliczność którą organ winien był wyjaśnić. Jednak nawet brak powiadomienia o terminie kontroli nie uzasadniał uchylenia decyzji organu I instancji, gdyż W. N. nie był uprawniony do uczestniczenia w czynnościach kontrolnych. Zgodnie bowiem z utrwalonym w doktrynie poglądem, czynności kontrolne - o których mowa w art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego - nie są oględzinami w rozumieniu kpa, a zatem wszelkie przepisy o oględzinach mogą mieć zastosowanie jedynie posiłkowo. Z istoty czynności kontrolnych wynika, że nie obowiązuje w tym przypadku uprzednie informowanie stron o zamierzonym terminie dokonania czynności kontrolnych. Skarżąca wskazała również, że W. N. nie przysługiwał przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Ani we wniosku z dnia 21 czerwca 2005r., ani w doniesieniu z dnia 5 lutego 2006r. nie wykazał on interesu prawnego. Nie istnieje bowiem żadne powiązanie pomiędzy sytuacją prawną W. N. a jakąkolwiek obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, której zastosowanie mogłoby mieć wpływ na jego sytuację w zakresie prawa administracyjnego. O braku takiego powiązania świadczy fakt, że - jak zostało ustalone w decyzjach administracyjnych o pozwoleniu na budowę i rozbudowę - obszar oddziaływania inwestycji nie wykracza poza działki na których położone jest Centrum Handlowe. W zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do kwestii interesu prawnego W. N., co narusza art. 28 kpa. Ponadto, nieprawdziwy jest zarzut niewyjaśnienia legalności II etapu rozbudowy hipermarketu, skoro organ powiatowy wskazał, że w obiegu prawnym znajduje się m.in. decyzja z dnia [...] grudnia 2004r., nr [...], oraz decyzje zamienne, które obejmowały również istniejącą część obiektu, z pomieszczeniami piekarni i smażalni mięs. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1271). Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 127 § 1 kpa w zw. z art. 28 kpa oraz art. 7, 77,107 § 3 kpa, które to naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 127 § 1 kpa legitymację do wniesienia odwołania ma strona, a więc podmiot spełniający przesłanki wynikające z art. 28 kpa oraz podmioty na prawach strony. Oznacza to, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości i nie może być wszczęte z urzędu (wyrok NSA z dnia 25 maja 1984 r., II SA 2048/83, ONSA 1984, nr 1, poz. 51). Stosownie do treści art. 28 kpa stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, kto żądając czynności organu ze względu na swój interes prawny, domaga się wydania określonego aktu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i piśmiennictwie przyjęty jest pogląd, że przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma tylko ten podmiot, którego to postępowanie bezpośrednio dotyczy lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jego prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących mu praw. Przyjmuje się również, że pojęcie strony może zostać wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, a więc normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku, przy czym interes prawny strony może wynikać nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, lecz także z prawa cywilnego (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1995r, I SA 1326/93, wyrok NSA z 19 stycznia 1982r, SA/Kr 517/81, ONSA 1/82, poz. 11). W świetle przytoczonych wyżej przepisów, obowiązkiem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego - przed wydaniem rozstrzygnięcia merytorycznego - było zweryfikowanie na gruncie prawa materialnego, czy W. N. posiada interes prawny do złożenia odwołania od decyzji [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007r. W zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy w ogóle nie poczynił takich ustaleń. Okoliczność ta nie wynika z akt sprawy, w szczególności zawiadomienia z dnia 5 lutego 2006r. o popełnieniu samowoli budowlanej jak i treści odwołania W. N. Postępowanie przed organem I instancji przeprowadzono z urzędu, w trybie czynności kontrolnych, o których mowa w art. 81 i 81 a Prawa budowlanego. Decyzja organu I instancji została doręczona W. N. tylko do wiadomości. Niezbędne jest zatem, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, przeprowadził rzetelne postępowanie w powyższym zakresie. W przypadku ustalenia, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie posiadający przymiotu strony organ umorzy postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 kpa), w przeciwnym razie wyda decyzję merytoryczną (art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 kpa). Na marginesie wskazać trzeba, że zgodnie z literalnym brzmieniem art. 81 a ust. 2 Prawa budowlanego czynności kontrolne, związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego, przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez nich upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu. Oznacza to, że podmiotami uprawnionymi do wykonywania czynności kontrolnych są wyłącznie organy nadzoru budowlanego oraz osoby których działania są kontrolowane, ich przedstawiciele bądź świadkowie (ust.3). Powołane przepisy nakładają na organ kontrolny obowiązek zapewnienia, aby czynności kontrolne odbywały się wyłącznie w obecności tych osób. W świetle poczynionych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa i art. 152 ppsa orzekł jak w pkt I i II sentencji. O kosztach orzeczono na postawie art. 200 ppsa.