IV SA/Wa 1154/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2008 r. sprawy ze skarg E. B. i M. B. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2007 roku nr [...]; 2. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz skarżącej E. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz skarżącego M. B. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r., po rozpatrzeniu wniosków M. B. oraz E. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] grudnia 1948r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. " O." [...] W uzasadnieniu decyzji podano, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że ww. odlewnia żeliwa spełniała przesłanki upaństwowienia wymienione w art. 3 ust.1 lit. B ustawy z dnia 3 stycznia 1946r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarski narodowej ( Dz. U. Nr 3, poz. 17 ze zm.), gdyż jej zdolność zatrudnienia na jedną zmianę w dniu 5 lutego 1946r. przekraczała liczbę 100 osób, określoną dla tego rodzaju przedsiębiorstw w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1946r. o podwyższeniu dolnej granicy zdolności zatrudnienia przejmowanych na własność Państwa przedsiębiorstw w przemysłach wyrobów niepowszechnego użytku, bądź mało zmechanizowanym, bądź o charakterze pionierskim i sezonowym ( Dz. U. z 1947r. Nr 2, poz. 7). Wobec tego brak jest podstaw do stwierdzenia, że orzeczenie Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] grudnia 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa w części dotyczącej ww. przedsiębiorstwa, jest dotknięte wadą kwalifikowaną wskazaną w art.156 § 1 pkt 2 kpa. W odniesieniu do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister stwierdził, iż przewlekłość w rozpatrzeniu wniosków skarżących nie ma związku przyczynowego-skutkowego z treścią zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2007r. Jako nieuzasadnione organ uznał żądanie skarżących zlecenia dodatkowej opinii biegłemu - specjaliście z branży odlewnictwa, w sytuacji gdy na zlecenie organu została sporządzona w październiku opinia przez biegłego doc. dr. inż. W. T. - dyplomowanego rzeczoznawcę ze Stowarzyszenia I. w zakresie ustalenia rzeczywistej zdolności zatrudnienia na jedną zmianę przy produkcji w przedmiotowym przedsiębiorstwie. Zgodnie z tą opinią rzeczywista zdolność zatrudnienia przy produkcji na jedną zmianę ww. zakładzie w dniu 5 lutego 1946r. wynosiła ponad 100 osób. Za nieuzasadnione uznał również żądanie skarżących uwzględnienia złożonego przez nich protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] grudnia 1948r. na dowód, że w spornym zakładzie na jedną zmianę było zatrudnionych 62 pracowników. W ocenie organu, nie ma znaczenia dla sprawy zarzut, że biegły nie mógł zapoznać się z tym dowodem i uwzględnić w opracowywanej opinii, jako że została sporządzona przed datą jego złożenia do akt sprawy. Dokument ten nie mógł bowiem stanowić podstawy do określenia zdolności zatrudnienia w ww. odlewni żeliwa na dzień 5 lutego 1946r., ponieważ przedstawia stan przedsiębiorstwa i stan zatrudnienia na dzień 31 listopada 1948r., a więc po upływie dwóch lat od dnia , na który określa się zdolność zatrudnienia pracowników na jedną zamianę. Zdaniem organu, wbrew zarzutom skarżących, zaskarżona decyzja Ministra Gospodarski z dnia [...] grudnia 2007r. spełnia wymogi art. 107 § 1 kpa, gdyż podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji jest własnoręczny, uzupełniony pieczątką składającego podpis z podaniem stanowiska służbowego - "Minister Gospodarski". Organ w posumowaniu stwierdził, że wszystkie zarzuty stron skarżących są bezzasadne i nie znalazł podstaw do ich uwzględnienia. Skargi na powyższą decyzję złożyli E. B. i M. B., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Skarżący w jednobrzmiących skargach podnieśli zarzut naruszenia przepisów art. 3 ust. 1 lit. B ustawy z dnia 3 stycznia 1946r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1946r. o podwyższeniu dolnej granicy zatrudnia przejmowanych na własność państwa przedsiębiorstw (...), a także przepisów art. 6, 7, 8, 77 § 1, 78 § 1 i § 2 oraz art. 84 § 1 kpa. W obszernych uzasadnieniach obu skarg podniesiono, że organ dopuszczając się przewlekłości postępowania naruszył zasady legalizmu i pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażone w art. 6 oraz art.8 kpa. Błędne jest stanowisko organu, iż decyzja Ministra Gospodarski z dnia [...] grudnia 2007r. została podpisana zgodnie z wymogami art.107 § 1 kpa, w myśl których prawidłowo sporządzona decyzja powinna zawierać podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby wydającej decyzję. Na wskazanej decyzji zabrało podania imienia i nazwiska osoby, która ją podpisała. Strony skarżące podkreśliły, iż zarzucają organowi orzekającemu naruszenie przepisów postępowania określających zasady zbierania i rozpatrywania materiału ( art.77 § 1, art.78 § 1 i § 2, art. 80 oraz art.84 kpa ), co miało istotny wpływ na wynik postępowania. Wskazane uchybienia dotyczą przede wszystkim przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Otóż zlecenie biegłemu sporządzenia opinii, stanowiącej zasadniczy dowód wydanych rozstrzygnięć, nastąpiło przed wszczęciem w dniu 2 grudnia 2005r., przez co biegły nie mógł wziąć pod rozwagę dowodów złożonych organowi pod tej dacie, zaś skarżący nie mogli brać czynnego udziału w przeprowadzeniu tego dowodu, zadawać pytania biegłemu, składać stosowne wnioski i uwagi. Ponadto niewłaściwym było zlecenie sporządzenia opinii specjaliście ze Stowarzyszenia N. w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania była ocena legalności nacjonalizacji przedsiębiorstwa odlewniczego i możliwe było uzyskanie opinii specjalisty z branży odlewniczej, np. ze Stowarzyszenia T. z siedzibą w K., o co występowano do organu w toku postępowania. Wadliwe jest stanowisko organu, że skarżący mogli przedstawić własną prywatną opinię biegłego, gdyż to na organie zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 kpa spoczywa administracyjny obowiązek podejmowania wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Ponadto podniesiono w skargach, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się do merytorycznych zarzutów zgłoszonych w piśmie z dnia 1 marca 2007r, oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 15 stycznia 2008r. do ekspertyzy biegłego z października 2005r. Zdaniem skarżących organ bezpodstawnie odmówił wartości dowodowej protokołowi zdawczo – odbiorczemu z dnia [...] grudnia 1948r., przestawiającemu stan zatrudnienia w tej odlewni w roku 1948, w sytuacji gdy materiałem wyjściowym dla opracowania ekspertyzy , stanowiącej podstawę wydanego rozstrzygnięcia stanowił protokół zdawczo –odbiorczy z przejęcia tegoż przedsiębiorstwa na własność Państwa sporządzony w dniu [...] listopada 1951r., a więc 6 lat po dacie, na którą ustala się stan zatrudnienia. Organ zlekceważył wytknięty w opinii błąd rachunkowy w obliczeniu przez biegłego liczby pracowników , która po zsumowaniu pozycji od 1 do 14 powinna wynosić 89 pracowników, a nie jak podano 108 pracowników w wydziałach produkcyjnych. Powołany biegły w swej ekspertyzie nie wskazał żadnej literatury fachowej, nie określił metod badawczych, stanowiących podstawę obliczenia i oceny potencjalnej zdolności zatrudnienia w przeliczeniu na 1 m2 powierzchni w znacjonalizowanym przedsiębiorstwie. Zdaniem skarżących, z analizy możliwości produkcyjnych przedmiotowej odlewni i poszczególnych stanowisk pracy z punktu widzenia możliwości produkcyjnych , jak też z zastosowania metody wskaźnikowej wynika, że zdolność zatrudnienia na jedną zmianę w przedsiębiorstwie " O. " – [...] była niższa od 100 pracowników, gdyż wynosiła 72 pracowników na jedną zmianę, a to oznacza, iż przedsiębiorstwo nie spełniało przesłanek nacjonalizacji. Orzeczenie Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] grudnia 1948r. o przejęciu tegoż przedsiębiorstwa na własność Państwa zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, a zatem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2007 r. zostały wydane z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty, co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.) rola sądu sprowadza się do kontroli aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dacie jego wydania. Należy też wskazać, iż zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd nie jest związany granicami skargi, powołaną podstawą, co oznacza, iż sąd z urzędu bierze pod rozwagę również argumenty nie podniesione w skardze. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna z dnia [...] grudnia 2007r. zostały wydane z obrazą przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Słusznie podniesiono w skargach, że wyrażona w art. 7 kpa zasada prawdy obiektywnej oraz zawarta w art. 77 § 1 kpa zasada zupełności postępowania nakładają na organ administracji obowiązek obiektywnego ustalenia istniejącego stanu faktycznego sprawy w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Jak stanowi art. 80 kpa, prawidłowa ocena konkretnej sprawy i wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia administracyjnego jest możliwe li tylko w przypadku zebrania i rozpatrzenia przez organ całości materiału dowodowego. Podkreślić należy, iż organ odwoławczy zgodnie z art.140 kpa obowiązany jest, tak jak organ pierwszej instancji, prowadzić postępowanie wyjaśniające przy zastosowaniu zasad określonych w art. 7, 77§ 1 i 80 kpa, a ponadto jeśli stwierdzi istnienie braków w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ pierwszej instancji, może w oparciu o art. 136 kpa przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające w celu uzupełnienia dowodów. Powyższa zasada dotyczy również naczelnego organu administracji publicznej, w tym konkretnym przypadku Ministra Gospodarki, który wydaje decyzję administracyjną zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i w postępowaniu drugoinstancyjnym po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ( art. 127 § 3 kpa). Wypada dodać, iż w przypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w postępowaniu drugoinstancyjnym nie mają jedynie zastosowanie przepisy art. 129 § 1 kpa, art. 132, art. 133, art. 136 ostatnie zdanie i art. 138 § 2 kpa ponieważ nie ma on konstrukcji względnie dewolutywnej, jaką posiada odwołanie ( czyt. B. Adamiak / J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 562). Zgodnie z powyższymi zasadami dla ustalenia rzeczywistej zdolności zatrudnienia na jedną zmianę w przedmiotowym przedsiębiorstwie na dzień 5 lutego 1946r. organ dopuścił dowód z opinii biegłego, który przedstawił organowi opinię pisemną, i opinia ta stanowiła podstawę rozstrzygnięcia organu. Zdaniem Sądu, postępowanie organu w części dotyczącej tego dowodu zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 10 k.p.a. i art. 79 k.p.a. Wymaga podkreślenia, iż zapisana w art. 10 § 1 kpa zasada czynnego udziału strony jest wprowadzana jako uprawnienie strony do czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. Przejawia się ona m.in. w obowiązku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, prawie strony dostępu do akt, prawie do zgłaszania dowodów, obowiązku zawiadomienia strony o terminie i miejscu przeprowadzenia określonego dowodów, przy czym to nie strona winna wykazać dostateczną aktywność aby zapewnić sobie czynny udział w postępowaniu, lecz stosownie do art. 10 § 1 kpa taki obowiązek spoczywa na organach administracji publicznej (vide - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30.09.2004 r., sygn. akt I SA 149/03, niepublikowany). Zgodnie zaś z art. 79 § 1 i § 2 kpa strona ma prawo brać czynny udział w przeprowadzonym dowodzie, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia i aby umożliwić stronie skorzystanie z tego prawa, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zawiadomić strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu, co najmniej na 7 dni przed terminem czynności. Zachowanie wymogu wynikającego z art. 79 kpa niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji państwowej. Naruszenie zaś tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mającym wpływ na wynik sprawy ( vide - wyrok NSA z dnia 22 listopada 2006r., sygn. akt II OSK 375/06, lex nr 321513).. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, strony postępowania nie zostały powiadomione o terminie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, a to oznacza, iż bez własnej winy nie mogli uczestniczyć w jego przesłuchaniu i zadawać mu pytania oraz składać wyjaśnienia. Jak wynika z treści art. 77 § 2, § 3 i § 4 kpa prowadzenie postępowania dowodowego zostało powierzone organowi administracji, który sam decyduje, czy do wyczerpującego wyjaśnienia sprawy konieczne jest skorzystanie z określonych środków dowodowych. Jednakże, w celu ochrony interesów strony i zagwarantowania jej realnego, czynnego prawa udziału w każdym etapie postępowania, a więc również w postępowaniu dowodowym, ustawodawca w art. 78 § 1 kpa przyznał stronie prawo inicjatywy dowodowej. W tym zakresie ograniczył władztwo organu prowadzącego postępowanie, zastrzegając, iż żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W toku postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie skarżący wnosili o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu odlewnictwa na okoliczność ustalenia rzeczywistej zdolności zatrudnienia pracowników przy produkcji na jedną zmianę w spornym przedsiębiorstwie na dzień 5 lutego 1946r., z tego m. in. względu, że na zlecenie organu opinię w tym zakresie sporządził specjalista ze Stowarzyszenia I. Minister Gospodarki uznał żądanie przeprowadzenia dowodu z drugiej opinii biegłego za niezasadne. W świetle art. 78 § 2 kpa dopuszczalna jest odmowa uczynienia zadość żądaniu strony wyłącznie w stosunku do dowodu, którego strona nie zgłaszała w toku postępowania dowodowego lub dotyczącego tezy dowodowej już stwierdzonej na korzyść strony, która dowód zgłasza. Natomiast, jeśli strona zgłasza dowód, który ma znaczenie dla sprawy i jest zgłoszony na tezę odmienną od przyjętej przez organ administracji, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, dowód taki powinien być dopuszczony ( por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1988r., SA/Lu 151/88, ONSA 1988,nr 2,poz.72). Dodać należy, że wprawdzie organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania przeprowadzenia dowodu ( § 1) , które nie zostało zgłoszone w toku prowadzenia dowodów lub w czasie rozprawy, o ile żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami ( por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1995r., SA/Lu 507/95, niepublikowany). W niniejszej sprawie powyższe przesłanki nie zostały jednak spełnione. Podkreślenia wymaga, że opinia biegłego nie ma charakteru dowodu bezpośredniego, a jest jedynie pewną oceną stanu rzeczywistego osoby dysponującej specjalistyczną wiedzą, a w tej konkretnej sprawie z zakresu odlewnictwa. Organ dokonując oceny dowodu z opinii biegłego z zachowaniem reguł wynikających z art. 80 kpa nie może pominąć, że nawet prawidłowo sporządzona opinia, opierająca się na zobiektywizowanych kryteriach, zawsze uzależniona od przyjętej w niej metody, jak również dotknięta subiektywnym zapatrywaniem rzeczoznawcy. Dwie prawidłowo sporządzone opinie mogą zawierać diametralnie różne wnioski, a dopiero od oceny organu administracji uzależnione jest, która z nich zostanie przyjęta za podstawę ustaleń faktycznych. W ocenie Sądu analiza znajdującej się w aktach sprawy ekspertyzy, opracowanej w październiku 2005r. przez dyplomowanego rzeczoznawcę S. doc. dr inż. W.T., prowadzi do wniosku, że trafne są uwagi skarżących, iż biegły nie wskazał żadnej literatury fachowej, ani nie określił metod badawczych stanowiących podstawę obliczenia i oceny potencjalnej zdolności zatrudnienia w tymże przedsiębiorstwie. Nie wskazał w oparciu o jaką fachową literaturę do obliczenia zdolności zatrudnienia zastosował metodę wskaźnikową, przyjmując, iż na jedną osobę przypada 15 m2 powierzchni produkcyjnej na jedną zmianę. Nie można również pominąć, że przedmiotowa ekspertyza zawiera błąd w obliczeniach, którego sprostowania nie zażądał organ. Nie może również ujść uwadze fakt, że biegły przy opracowaniu opinii nie dysponował pełnym materiałem dowodowym, ponieważ nie mógł się zapoznać się, z winy organu, z dokumentem - protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia [...] grudnia 1948r. złożonym przez skarżących w grudniu 2005 roku. W tym stanie rzeczy nieuwzględnienie wniosku skarżących o przeprowadzenie dowodu z opinii innego biegłego, posiadającego przede wszystkim specjalistyczną wiedzę z zakresu odlewnictwa ( art. 84 § 1 kpa) , a nie tylko w wiedzę z zakresu technologii i organizacji produkcji przemysłowej, należy uznać za naruszenie art. 78 § 1 kpa, W konsekwencji należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o niepełny materiał dowodowy, co narusza postanowienia art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Uznanie opinii biegłego (rzeczoznawcy) za podstawę ustaleń faktycznych w sprawie bez uprzedniej oceny tej opinii w świetle wskazówek wiedzy, doświadczenia życiowego i zasad logicznego rozumowania stanowi obrazę art. 77 § 1 w związku z art. 80 kpa. Wbrew stanowisku organu, trafny jest zarzut skarżących, iż decyzja pierwszoinstancyjna z dnia [...] grudnia 2007r. nie spełnia wymów z art. 107 § 1 kpa, ponieważ nie jest prawidłowo podpisana. Zgodnie z tym przepisem prawidłowo sporządzona decyzja powinna zawierać podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Tymczasem we wskazanej decyzji, jak słusznie podniesiono w skargach, zabrało imienia i nazwiska osoby, która podpisała decyzję, w tym przypadku Ministra Gospodarki, który - jak twierdzi organ - podpisał decyzję z dnia [...] grudnia 2007r. Wydanie decyzji administracyjnej w sytuacji gdy organ administracji w toku prowadzonego postępowania dowodowego sprzeniewierzył się zasadom określonym w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, stanowi o jej wadliwości, która musi prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszoinstancyjnej. Nie ulega wątpliwości w świetle materiału dowodowego sprawy, że w niniejszej sprawie, organ dopuścił się przewlekłości postępowania, skoro wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] grudnia 1948r. nastąpiło w czerwcu 1995 roku Jakkolwiek organ naruszył zasadę szybkości postępowania z art. 11 kpa, jak również art. 35 § 3 i 36 kpa, to jednak nie mogło to mieć wpływu na wynik postępowania. Dla porządku należy zauważyć, iż strona w przypadku przewlekłości organu w załatwieniu jego sprawy może skorzystać z przewidzianego prawem środka dyscyplinującego organ i złożyć do sądu administracyjnego stosowaną skargę na bezczynność organu. Organ rozpoznając ponownie sprawę uwzględni przedstawione powyżej uwagi. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.