VII SA/Wa 956/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr), , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2008 r. sprawy ze skargi L. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego L. L. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] października 2003 r. po rozpatrzeniu odwołania Z. C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] maja 2003 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa: -uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawa budowlanego – nakazał L. L. zamurowanie w terminie do 30 listopada 2003 r. otworów okiennych, istniejących w ścianie szczytowej budynku, usytuowanej w granicy z nieruchomością Z. C. przy ul. [...] w W.. W uzasadnieniu podniesiono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją nr [...], po raz kolejny umorzył postępowanie przeprowadzone celem kontroli zgodności wykonanego budynku z pozwoleniem na budowę – przy ul. [...] w W.. Organ ten nie znalazł podstaw do podjęcia czynności w ramach nadzoru budowlanego w odniesieniu do tego budynku, którego zgłoszenie do użytkowania w 1997r przyjęto bez zastrzeżeń. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej podniósł, iż kompleks budynków, w którego składzie są budynki oznaczone nr 62 i 64 przy ul. [...] w W., był realizowany na podstawie decyzji z dnia [...] marca 1984 r. Zamierzenie obejmowało 6 jednorodzinnych budynków w zabudowie szeregowej na terenie osiedla "[...]" na B.. Z opisu technicznego wynika, że tylko budynek skrajny, północno-zachodni, posiada garaż wbudowany, a pozostałe garaże przylegają do części mieszkalnej budynków. Przeniesienie pozwolenia na budowę jednego segmentu na skarżących D. i L. L. nastąpiło decyzją Burmistrza Gminy W. nr [...] z dnia [...] marca 1997 r. Integralną częścią decyzji był dotychczasowy, zatwierdzony projekt budowlany, ponadto nowi inwestorzy przejęli wszystkie warunki z decyzji o pozwoleniu na budowę. Załączony do akt archiwalny projekt budowlany nie posiadał otworów okiennych w ścianach zewnętrznych szczytowych poszczególnych segmentów obiektu. Urząd Gminy W. pismem z dnia 11 czerwca 1997r. przyjął zgłoszenie do użytkowania budynku oznaczonego nr 62. Organ odwoławczy oceniając powyższe ustalenia, uznał, że budynek przy ul. [...] nie odpowiada przepisom technicznym obowiązującym w okresie jego budowy, jak i aktualnym, bowiem narusza § 12 ust 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Zdaniem organu bez znaczenia jest fakt, że organ nie zgłosił sprzeciwu po oddaniu budynku do użytkowania, bowiem nie stanowi to legalizacji stanu niezgodnego z w/w przepisami budowlanymi. Powyższa decyzja była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wyrokiem wydanym dnia 14 marca 2005 r. w sprawie sygn. akt 7/IV SA 4470/03 Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Zdaniem Sądu decyzja wydana została bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy z naruszeniem art. 7, 77 i 107 § 3 kpa. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że wobec tego, że zgodnie z art. 138 kpa organ odwoławczy ma nie tylko charakter organu kontrolnego, lecz także jest organem rozpatrującym sprawę merytorycznie, winien on wyjaśnić sporne kwestie związane z wykonaniem otworów okiennych w ścianie zbliżonej do nieruchomości sąsiedniej należącej do Z. C., tj. ustalić, jakie rozwiązanie w odniesieniu do tej ściany zawierał projekt budowlany, czy 3 otwory "doświetlające" w części poddasza były przewidziane w projekcie budowlanym, czy też wykonano je samowolnie z odstępstwem od projektu, a jeśli tak, to kiedy miało miejsce ich wykonanie, nadto dokonać analizy zebranego materiału i uzasadnić rozstrzygnięcie stosownie do wymogów art. 107 § 3 kpa. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania od decyzji nr [...] wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003 r. na podstawie art. 104 i 105 kpa, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] wydaną dnia [...] września 2005 r. na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że wg niego organ I instancji nie dokonał wnikliwej analizy akt sprawy, tzn. nie ustalił jednoznacznie, czy poszczególne budynki osiedla zostały zrealizowane zgodnie z planem realizacyjnym zagospodarowania terenu osiedla [...] oraz czy okna w przedmiotowym budynku były w pierwotnej dokumentacji, czy też zostały wykonane jako istotne odstąpienie od niej. Wg organu wyjaśnienia wymaga również różnica, jaka występuje pomiędzy poszczególnymi obiektami, skoro zostały one zrealizowane na podstawie projektów powtarzalnych. Zdaniem organu odwoławczego, przed rozstrzygnięciem sprawa wymaga ponownego przeanalizowania zebranych dokumentów tj. projektu budowlanego, zebranych kserokopii rysunków opracowanych przez pierwszego właściciela budynku, złożonych przez niego wyjaśnień, zapisów w dzienniku budowy, a także dokonania ponownych oględzin budynku w celu ustalenia stanu faktycznego tj. stwierdzenia w jakim zakresie nastąpiło odstąpienie od zatwierdzonego projektu. Wobec tego organ uznał, że wyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości przez organ I instancji, a więc mimo, że organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzeć sprawę na nowo, to rozpoznanie jej w takim zakresie nastąpiłoby z naruszeniem art. 136 kpa i 15 kpa i pozbawiłoby stronę jednej instancji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł L. L.. Po rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem wydanym dnia 20 lutego 2006r. w sprawie VII SA/Wa 1564/05 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ naruszył przepis art. 138 § 2 kpa, ponieważ uchylił się (do czego był zobowiązany wcześniejszym wyrokiem WSA z dnia 14 marca 2005r. wydanym w sprawie 7/IV SA 4470/03) od samodzielnego ustalenia, jakie rozwiązania zawierał projekt budowlany w zakresie spornych kwestii związanych z wykonaniem okien w budynku przy ul. [...] należącym do L. L. w ścianie szczytowej usytuowanej w granicy z nieruchomością Z. C., i czy powstałe 3 otwory "doświetlające" w części poddasza były przewidziane w projekcie budowlanym czy też wykonane zostały samowolnie z odstępstwem od projektu. Po przeprowadzeniu oględzin budynków w dniu 17 lipca 2007r. i 7 stycznia 2008r. i po ponownym rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] wydaną dnia [...] marca 2008r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. Nr [...] z dnia [...] maja 2003r. umarzającą postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania prowadzonego na wniosek Z. C., właściciela budynku zlokalizowanego przy ul. [...] oraz podał, że z analizy projektu budowlanego i dokumentów zebranych w sprawie ustalił, iż przedmiotowy budynek mieszkalny został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od projektu: - zmiana przeznaczenia pomieszczeń (zamiana garażu na pokój), - zmiana elewacji budynku, - zmiana kształtu połaci dachowej i konstrukcji dachu, - wybudowanie garażu poza obrysem budynku, - zmiana kubatury budynku. Realizacja budynku z istotnymi odstępstwami wymagała nowego pozwolenia na budowę bądź zatwierdzenia nowego projektu budowlanego, z akt sprawy nie wynika zaś, aby takie pozwolenie zostało wydane lub nowy projekt budowlany został przez właściwy organ zatwierdzony. Zdaniem organu wobec tego niezgłoszenie sprzeciwu do zgłoszenia przystąpienia do użytkowania budynku było prawnie bezskuteczne. Organ stwierdził, iż wydanie na podstawie art. 105 § 1 kpa decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego przez organ I instancji nie miało podstaw prawnych, a organ ten nie dokonał wnikliwej analizy akt sprawy, lecz wobec licznych samowolnych odstępstw od pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego prowadzenie postępowania tylko w sprawie spornych okien mija się z celem. Celowym by było umorzenie postępowania w sprawie okien i przeprowadzenie go całościowo w sprawie wszystkich dokonanych samowoli i ustalenie, czy istnieje możliwość ich legalizacji. Organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję umarzającą postępowanie w sprawie okien w szczytowej ścianie budynku od strony działki Z. C. wskazał na potrzebę wszczęcia postępowania w stosunku do wszystkich samowolnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego całościowo – w tym również spornych okien w aspekcie podwyższonej ściany szczytowej i zmienionej konstrukcji poddasza ze zmianą jego funkcji z nieużytkowej na użytkową. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł L. L.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej zmiany zakresu sprawy będącej tematem postępowania skarżący podniósł, że jak wynika z treści uzasadnienia sprawa będzie nadal prowadzona w rozszerzonej formie odbiegającej od przedmiotu decyzji organu I instancji, co wskazuje na fakt, że organ odwoławczy próbuje dokonać rozszerzenia będącej przedmiotem utrzymanej decyzji powiatowego organu nadzoru budowlanego sprawy. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem oceny Sądu w rozpatrywanej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] maja 2003r., umarzającą postępowanie w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej wykonania okien w ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] w W.. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 kpa, przewidującego jako jedno z możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Tego typu rozstrzygnięcie podejmowane w postępowaniu odwoławczym stanowi konsekwencję stwierdzenia przez organ II instancji, że decyzja I instancji jest prawidłowa, lub że wprawdzie jest ona dotknięta wadą, ale nieistotną, albo że w sprawie zachodzą okoliczności uniemożliwiające uchylenie decyzji z uwagi na zakaz reformationis in peius. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego przybiera więc taką postać wówczas, gdy ocena organu II instancji jest co do istoty sprawy taka sama jak rozstrzygnięcie organu I instancji, które w ocenie organu odwoławczego jest prawidłowe z punktu widzenia zgodności z prawem. W przypadku natomiast, gdy decyzja I-instancyjna jest wadliwa, obowiązkiem organu odwoławczego jest tę wadliwość usunąć. W niniejszej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję z dnia [...] marca 2008r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję I instancji, ale jednocześnie doszedł do przekonania, wyrażonego w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z [...] maja 2003r. Nr [...] wydana została z naruszeniem prawa. Organ odwoławczy podniósł w uzasadnieniu, iż organ I instancji nie dokonał wnikliwej analizy akt sprawy, nie ustalił m.in. czy sporne okna były przewidziane w pierwotnej dokumentacji, czy też zostały wykonane z odstępstwem od niej, wyraził ponadto pogląd, że niewniesienie sprzeciwu do zgłoszenia przystąpienia do użytkowania w przypadku istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę jest prawnie nieskuteczne. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydanie decyzji umarzającej postępowanie w ramach nadzoru budowlanego przez organ I instancji nie miało podstaw prawnych. Taka ocena różni się więc istotnie od rozstrzygnięcia organu pierwszoinstancyjnego, wobec tego nie było podstaw do utrzymania decyzji w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Zaskarżona decyzja narusza zatem powołany przepis, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał bowiem w mocy decyzję organu I instancji, którą uznał za wadliwą i której wadliwość wykazywał w uzasadnieniu swej decyzji. W przedmiotowej sprawie doszło ponadto do naruszenia art. 105 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż w świetle podstawowych zasad kodeksu postępowania administracyjnego strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia (co do istoty) sprawy stanowiącej przedmiot procesu, a umorzenie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od tej zasady. Zadaniem organu w postępowaniu administracyjnym jest ustalenie stanu faktycznego, określenie, jakim przepisom prawa należy taki stan przyporządkować, a następnie rozstrzygnięcie sprawy. Celem postępowania administracyjnego jest zatem załatwienie sprawy co do jej istoty. Dopóki w toczącej się sprawie występują elementy materialnego stosunku prawnego obejmującego przedmiot postępowania, organ nie ma podstaw do umorzenia postępowania. Postępowanie administracyjne podlega umorzeniu tylko wtedy, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe, a więc gdy nie ma przedmiotu sprawy. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, iż zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie w ramach nadzoru budowlanego w sprawie okien w ścianie szczytowej budynku przy ul. [...], stanowiącego własność L. L., wydana została z naruszeniem prawa, w sprawie tej nie wystąpiła bowiem przesłanka bezprzedmiotowości postępowania określona w art. 105 kpa (na co zresztą wskazał sam [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu swej decyzji). W przedmiotowej sprawie postępowanie przed organami nadzoru budowlanego toczyło się na wniosek Z. C., w sprawie nakazu zamurowania okien w budynku mieszkalnym w zabudowie szeregowej, należącym do L. L., w ścianie szczytowej przylegającej do garażu wnioskodawcy. Skoro na wniosek strony wszczęto postępowanie w sprawie zamurowania okien i istnieje przypuszczenie, że zostały one zrealizowane z odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, przedmiot sprawy istnieje, brak jest więc podstaw do umorzenia postępowania. Strona składając konkretny wniosek do organu ma bowiem prawo domagać się rozstrzygnięcia, a umorzenie w takim wypadku postępowania jest uchylaniem się organu od rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy wydając decyzję z dnia [...] marca 2008r. naruszył ponadto art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przedmiotowa sprawa zainicjowana wnioskiem Z. C. dotyczącym okien zrealizowanych w ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] była już dwukrotnie przedmiotem kontroli Sądu. W wyroku z dnia 14 marca 2005r. wydanym w sprawie 7/IV SA 4470/03, uchylając decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2003r., uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z [...] maja 2003r. i nakazującą zamurowanie okien, Sąd wskazał, iż decyzja ta została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy, z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 kpa. Sąd zauważył, iż organ odwoławczy, mający charakter nie tylko organu kontrolnego, ale także organu rozpatrującego sprawę merytorycznie, nie wyjaśnił spornych kwestii związanych z wykonaniem okien w ścianie szczytowej budynku. Zdaniem Sądu nie ustalono przede wszystkim, jakie rozwiązanie zawierał projekt budowlany w odniesieniu do tej ściany, ponadto w przypadku ustalenia, że okna wykonano z odstępstwem od projektu organ zobligowany był wyjaśnić, kiedy miało miejsce ich wykonanie. W kolejnym wyroku – z dnia 20 lutego 2006r. (sygn. akt VII SA/Wa 1564/05) - uchylającym decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2005r. uchylającą w/w decyzję organu powiatowego i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania, Sąd podkreślił, iż w wyroku z dnia 14 marca 2005r. zostało przesądzone, iż to organ odwoławczy winien wyjaśnić sporne kwestie związane z przedmiotowymi oknami, a dla poczynienia koniecznych ustaleń wystarczającym był materiał dowodowy zebrany w dotychczasowym postępowaniu, ewentualnie uzupełniony dodatkowym postępowaniem przeprowadzonym przez organ odwoławczy, bądź zleconym organowi I instancji na podstawie art. 136 kpa. Pomimo wytycznych zawartych w powołanych wyrokach [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dalszym ciągu nie wyjaśnił, czy sporne okna były przewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym, kiedy zostały wykonane i jakie są tego skutki prawne. Nie można zgodzić się z poglądem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż stwierdzenie przez ten organ, że przy realizacji budynku doszło do jeszcze innych, istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę powoduje, że niecelowe jest prowadzenie odrębnego postępowania w sprawie okien. Skoro postępowanie toczące się przed organami nadzoru budowlanego, zainicjowane wnioskiem Z. C., zostało wszczęte w sprawie samych okien, a nie istnieją okoliczności, które czyniłyby zakończenie tej sprawy prawnie niemożliwym, postępowanie w tym przedmiocie winno zakończyć się wydaniem decyzji merytorycznej, pozytywnej bądź negatywnej. Zauważyć trzeba, że merytoryczne zakończenie sprawy przedmiotowych okien nie zamyka organom nadzoru budowlanego możliwości prowadzenia odrębnego postępowania w odniesieniu do pozostałych odstępstw od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Ujawnione naruszenia przepisów prawa procesowego powodują uchylenie zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na mocy art. 152 ustawy orzeczono jak w punkcie II wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.