II SA/Gl 466/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasad sprzedaży gminnych lokali mieszkalnych stwierdza nieważność § 5 pkt 5 zaskarżonej uchwały Rada Miejska w S. w dniu [...] roku podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zasad bezprzetargowej sprzedaży gminnych lokali mieszkalnych ich najemcom. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] roku, nr [...], Wojewoda [...] stwierdził nieważność powyższej uchwały w części określonej w § 5 ust. 2, 3, 4 i § 6 ust. 3 – jako sprzecznej z przepisem art. 68 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 9 i art. 70 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Podzielając pogląd organu nadzoru wyrażony w powołanym rozstrzygnięciu nadzorczym, Rada Miejska w S. uchwałą z dnia [...] roku, nr [...] dokonała odpowiednich zmian w uchwale z dnia [...] roku. Pismem z dnia [...] roku Wojewoda [...] wniósł do sądu administracyjnego skargę na wymienioną na wstępie uchwałę z dnia [...] roku, podając jako podstawę prawną art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części określonej w § 5 ust. 5 – jako niezgodnej z art. 6 ust. 3 i 4 oraz art. 36 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz.U. z 2005r., Nr 31, poz. 266). W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z zaskarżonym zapisem uchwały warunkiem skorzystania z bonifikaty przy sprzedaży lokali mieszkalnych jest pisemne zrzeczenie się przez najemcę roszczenia o zwrot kaucji mieszkaniowej z waloryzacją, złożone równocześnie z wnioskiem o nabycie lokalu mieszkalnego. Takie uregulowanie w ocenie organu nadzoru wykracza poza ustawowe kompetencje organu stanowiącego gminy, albowiem zasady rozliczania kaucji mieszkaniowej w związku z nabyciem przez najemcę własności lokalu mieszkalnego zostały w całości uregulowane w ustawie (art. 6 ust. 1 i 4, art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie lokatorów). W takim stanie rzeczy rada gminy nie jest upoważniona do modyfikowania tych zasad w drodze wydawanych przez siebie aktów prawnych. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta S., uznając zarzuty skargi za zasadne poinformował, iż przekazał Radzie Miejskiej projekt nowej uchwały w sprawie zasad bezprzetargowej sprzedaży gminnych lokali mieszkalnych ich najemcom i projekt ten nie zawiera w swej treści zapisów o zrzeczeniu się przez nabywców kaucji. W piśmie procesowym z dnia [...] roku Prezydent S. wskazał, że Rada Miejska na sesji w dniu [...] roku podjęła uchwałę nr [...], mocą której uchylono dotychczasowe regulacje w przedmiocie zasad bezprzetargowej sprzedaży lokali mieszkalnych ich najemcom i wprowadzono nowe, które nie zawierają w swej treści kwestionowanego przez organ nadzoru zapisu. W piśmie procesowym z dnia [...] roku Wojewoda [...] podtrzymał skargę i stwierdził, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego obowiązywała przez okres trzech lat, co w jego ocenie nie czyni postępowania sądowoadministracyjnego bezprzedmiotowym. Na rozprawie w dniu 2 października 2008 roku pełnomocnik Wojewody oświadczył, iż brak jest przeszkód prawnych, aby w stosunku do aktu uchwalonego przez organ samorządu terytorialnego wnieść skargę do sądu administracyjnego w sytuacji, kiedy w stosunku do tego samego aktu organ nadzoru wydał w ustawowym terminie rozstrzygnięcie nadzorcze, a rozstrzygnięciem tym nie została objęta ta część aktu, która później została zaskarżona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga Wojewody [...] zasługuje na uwzględnienie, bowiem w kwestionowanej części zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, polegającym na przekroczeniu przez organ gminy ustawowego upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących m.in. określania zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości. Z kolei na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami rada gminy jest właściwa w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty przy sprzedaży lokali mieszkalnych (art. 68 ust. 1 pkt 7), a także zgody na zastosowanie innej stawki procentowej przy sprzedaży nieruchomości na raty (art. 70 ust. 4). Żaden przepis prawa nie upoważnia natomiast rady gminy do modyfikacji lub jakiejkolwiek innej zmiany zasad rozliczenia kaucji mieszkaniowej, które to zasady zostały uregulowane w ustawie o ochronie lokatorów. Tym samym w pełni należy podzielić stanowisko organu nadzoru o sprzeczności z prawem kwestionowanego zapisu § 5 ust. 5 zaskarżonej uchwały w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Powyższe skutkuje nieważnością zaskarżonej uchwały w tej części. Uwzględniając zatem z tego powodu skargę Wojewody, Sąd orzekł jak w sentencji po myśli art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a. Pomimo, że od daty podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął ponad rok, to z uwagi na fakt, że stanowi ona akt prawa miejscowego, brak było przeszkód do stwierdzenia nieważności (art. 40 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części Sąd nie orzekł o wstrzymaniu jej wykonania (art. 152 p.s.a) wychodząc z założenia, że wstrzymanie wykonania nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie (zaskarżona uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], Nr [...], poz. [...]). W tej materii skład orzekający podziela pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 15 maja 2000 r. sygn. OPS 1/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 134, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania aktów organów samorządu terytorialnego stanowiących przepisy powszechnie obowiązujące, ponieważ wykonanie aktu normatywnego polega w istocie na wprowadzeniu tego aktu w życie. Jeżeli więc akt zawierający przepisy prawa miejscowego wszedł w życie, to stał się obowiązującym prawem i nie może być mowy o wstrzymaniu jego wykonania. W związku z uchyleniem przez Radę Miejską w S. zaskarżonej uchwały jeszcze przed rozpoznaniem niniejszej skargi należało także rozważyć kwestię ewentualnej bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. W ocenie Sądu uchylenie przez radę gminy przepisów prawa miejscowego ustanowionych uchwałą tego organu nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. W tej kwestii należy bowiem podzielić stanowisko zajęte przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. sygn. akt W 5/94 (OTK z 1994, nr 2, poz. 44), która w ówczesnym stanie prawnym stanowiła wykładnię legalną art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (vide: art. 13 nieobowiazującej już ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470 ze zm.). Zgodnie z tą wykładnią "zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę". W związku z faktem, że zaskarżona uchwała była już wcześniej przedmiotem kontroli przez organ nadzoru, a kontrola ta zakończona została wydaniem prawomocnego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność tej uchwały w części, to rozważenia wymagało również, czy w takim stanie rzeczy dopuszczalna jest skarga w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Analiza przepisów ustawy prowadzi w ocenie Sądu do konkluzji, że skarga taka jest dopuszczalna. Środkiem sprawowania przez organ nadzoru kontroli nad działalnością organów samorządu terytorialnego jest m.in. uprawnienie tego organu do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych, jak i do zaskarżania aktów tych organów do sądu administracyjnego. Oba te środki nie są względem siebie konkurencyjne, a ich zastosowanie jest uwarunkowane jedynie upływem terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy. Skoro zatem wydanym w ustawowym terminie rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzono nieważność jedynie części kontrolowanej uchwały, to brak jest przeszkód, aby po upływie tego terminu organ nadzoru mógł zaskarżyć tę samą uchwałę w pozostałej części.