II GSK 228/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie Maria Myślińska (spr.) NSA Rafał Batorowicz Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 19 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Ol 376/08 w sprawie ze skargi L. L. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz nałożenie sankcji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. do ponownego rozpoznania. 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. na rzecz L. L. kwotę 1.456,- zł (jeden tysiąc czterysta pięćdziesiąt sześć) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Ol 376/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalił skargę L. L. na decyzję Dyrektora W.-M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz nałożenia sankcji z następującym uzasadnieniem. Dnia 16 maja 2006 r. L. L. wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006 deklarując działki o pow. 39,89 ha. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w I. z siedzibą w L. odmówił L. L. przyznania na 2006 r. jednolitej płatności obszarowej (JPO) i nałożył sankcje trzyletnie w wysokości 7.976,20 zł oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) i nałożył sankcje trzyletnie w wysokości 9.049,30 zł. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], Dyrektor W.-M. Oddziału Regionalnego ARiMR w O. po rozpoznaniu odwołania L. L. od powyższej decyzji utrzymał ją w mocy wskazując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przepisy art. 2 ust 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. Nr 6, poz. 40 ze zm.); § 1 ust. 1 oraz § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie minimalnych wymagań utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. Nr 65, poz. 600 ze zm.); art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. UE. Nr L 345 z 20.11.2004 r. ze zm.); art. 51 ust 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 ze zm.); art. 143b ust. 4 i 5 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia [...] )Dz. Urz. WE Nr L 270 z 21.10.2003 r. ze zm.). W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż w związku ze skargą dotyczącą złego stanu gruntów L. L. w dniu 25 sierpnia 2004 r. w gospodarstwie beneficjenta przeprowadzona została kontrola w trakcie której inspektorzy terenowi W.-M. Oddziału Regionalnego ARiMR Biura Kontroli stwierdzili, że część z działek rolnych była silnie zachwaszczone i zakrzaczone zaś na jednej z nich znajdowała się wysypisko śmieci. Stwierdzony stan działek oznaczał brak utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., co było powodem do wykluczenia ich z systemu płatności bezpośrednich. W celu potwierdzenia, iż grunty rolne L. L. w roku 2004 podczas kontroli na miejscu były odłogami, biegły Sądu Okręgowego w O. do spraw szacowania strat w uprawach rolniczych, prof. nadzw. dr hab. K. Z. dnia 29 września 2006 r. wydał opinię na podstawie zdjęć wykonanych podczas przedmiotowej kontroli i dwóch zdjęć z wizji lokalnej z dnia 5 października 2006 r. Biegły stwierdził, iż żadna część gruntów widoczna na zdjęciach dołączonych do protokołu nr [...] nie pozwala zakwalifikować ich jako spełniające minimalne wymogi w zakresie dobrej kultury rolnej. Wskazano również, iż sprawa L. L. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 zakończona została decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w I. z siedzibą w L. z dnia [...] stycznia 2007 r., Nr [...] odmawiającą przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych, która decyzją Dyrektora W.-M. Oddziału Regionalnego ARiMR w O. z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] została utrzymana w mocy. Skarga na powyższą decyzję została prawomocnie odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 18 września 2007 r. W związku z powyższym dokonane powyższą decyzją wyłączenie części gruntów rolnych skarżącego z płatności bezpośrednich z powodu braku dobrej kultury rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., skutkowało trwałym wykluczeniem tych działek rolnych z płatności bezpośrednich w kolejnych latach. W ocenie organu odwoławczego wynik kontroli gospodarstwa rolnego skarżącego, zeznania inspektorów terenowych oraz opinia biegłego stanowiące postawę do trwałego wykluczenia z płatności bezpośrednich za rok 2004 gruntów usytuowanych na działkach ewidencyjnych nr 1/3, 25/1, 26, 27/1, 22, 23, 61/16, 61/10 i 49/2 było również uzasadnieniem wykluczenia z płatności za 2006 r., z powodu stwierdzenia na nich braku dobrej kultury rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Dalej organ odwoławczy stwierdził, iż powierzchnia zaliczona do przyznania jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej na rok 2006 wyniosła 11,02 ha. Różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 28,87 ha. Organ odwoławczy powołując się na art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) NR 1973/2004 z 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystana gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. UE Nr L 345 z 20.11.2004 r. ze zm.), art. 72 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 uznał, że organ pierwszej instancji zgodnie z wyżej wymienionymi przepisami prawa odmówił beneficjentowi przyznania jednolitej płatności obszarowej na rok 2006 i nałożył sankcje w wysokości 7.976,20 zł, a dla uzupełniającej płatności obszarowej na rok 2006 wyniosła 9049,30 zł, albowiem różnica między zadeklarowanym a wyznaczonym obszarem przekracza 50%. Organ odwoławczy biorąc pod uwagę powyżej przytoczone przepisy prawa i oparte na nich wyliczenia podkreśla, że zarzut strony przedstawiony "w odwołaniach" dotyczący bezprawnego nałożenia na L. L. trzyletnich sankcji w związku z faktem braku ku temu podstawy prawnej jest całkowicie bezzasadny. Organ II instancji nie stwierdził również naruszenia art. 7 k.p.a. Kierownik I. Biura Powiatowego ARiMR wydając rozstrzygnięcie z dnia [...] maja 2008 r. oparł się na całokształcie materiału dowodowego w sprawie za rok 2004, która to sprawa miała przełożenie na sprawę płatności bezpośrednich za rok 2006, a więc zadośćuczynił wymogom art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi o konieczności wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w sprawie. Organ odwoławczy nie zgodził się również z zarzutem naruszenia art. 10 k.p.a. gdyż skarżący był pisemnie zawiadamiany o możliwości zapoznania się aktami sprawy tak więc organ I instancji zadośćuczynił powyższemu przepisowi. Dyrektor W.-M. Oddziału Regionalnego ARiMR w O. podkreślił, że twierdzenia strony o ukaraniu jej sankcjami w sytuacji, gdy nie została pouczona o spoczywających na niej obowiązkach i sposobie ich realizacji narusza zasady k.p.a. jest całkowicie bezpodstawne, bowiem skarżący składając wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych (zarówno w roku 2004 jak i w 2006) własnoręcznie podpisał na stronie 4 ww. dokumentu oświadczenie o znajomości zasad przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, tak więc poświadczył, że wie jakie warunki musi spełnić aby otrzymać płatności i jakie są skutki ich niedotrzymania. Organ odwoławczy podniósł, iż na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie ustalono, że L. L. we wniosku na rok 2006 zadeklarował działki ewidencyjne trwale wykluczone z płatności bezpośrednich i wykazał, że nie ponosi winy za stwierdzone nieprawidłowości. Podczas kontroli administracyjnej stwierdzono rozbieżności między powierzchnią deklarowaną przez rolnika a ustaloną. Oznaczało to, iż istniał obowiązek zastosowania wyłączeń między innymi wobec braku dobrej kultury rolnej wg stanu na dzień 30 czerwca 2003 r. i zadeklarowania tychże działek ponownie pomimo uprzednio trwałego wykluczenia ich z płatności bezpośrednich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalając skargę na powyższą decyzję wskazał na wstępie, iż sprawa dotycząca płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2006 r. prowadzona była w czasie, w którym toczyło się również postępowanie w sprawie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2004. Postępowanie dotyczące płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2004r. zakończone zostało ostateczną decyzją Dyrektora W.-M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Roinictwa w O. z [...].03.2007 r., Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą przyznania płatności do gruntów rolnych w 2004 r., w których organy uznały, że grunty zgłoszone do płatności nie były utrzymywane w należytej kulturze rolnej. Sąd I instancji wskazał, iż decyzja Dyrektora W.-M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. dotycząca płatności do gruntów rolnych za rok 2004, jest ostateczna i jako taka nie podlega ocenie w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, stwierdzając jednocześnie, że ustalenia organów dotyczące płatności za rok 2004 mają konsekwencje dla wniosków o płatności za 2006 r. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej zakończone zostało decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 2008r., nr [...]. Postępowanie dotyczące płatności za rok 2004, zakończone zostało ostatecznie 20 grudnia 2007 r. W tym postępowaniu ustalono, że grunty zgłoszone przez L. L. do dopłat nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. W ocenie Sąd I instancji podstawę prawną odmowy przyznania płatności do gruntów rolnych za 2006 r. stanowi art. 143 b ust 4 i 5 rozporządzenia (WE) Nr 1728/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenie... (Dz. Urz. WE nr L 270 z 21.10.2003 r.), z którego wynika, ze obszar użytków rolnych nowego Państwa Członkowskiego objęty systemem jednolitej płatności obszarowej stanowi część wszystkich użytków rolnych utrzymanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. niezależnie od tego czy w tym dniu była prowadzona na nich produkcja rolna. Zdaniem Sądu I instancji skoro w postępowaniu dotyczącym dopłat za 2004 r. stwierdzono, że zgłoszone przez L. L. grunty nie były utrzymywane w należytej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., to tym samym "nie przysługiwałaby wobec nieutrzymywania gruntów rolnych zgłoszonych do płatności bezpośredniej, w odpowiedniej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2007 r." Dokonując analizy zebranego w sprawie materiału Sąd stwierdził, iż nie zachodziła dostateczna podstawa do podważenia dokonanych przez organy ustaleń faktycznych. Organy administracyjne dysponowały protokołem z czynności kontrolnych sporządzonym 25 sierpnia 2004 r. na gruntach należących do L. L., a także sporządzoną dokumentację w postaci zdjęć fotograficznych i mapek sytuacyjnych kontrolowanych i fotografowanych działek. W dniu 5 października 2006 r. dokonano wizji lokalnej na gruntach zgłoszonych do płatności za rok 2006. Organy administracyjne skorzystały także z opinii biegłego prof. nadzw. dr hab. K. Z., przesłuchał świadków i skarżącego. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji znajdują oparcie w zebranym w sprawie materiale zaś dokonana ocena zebranego w sprawie materiału mieści się w granicach zakreślonych przepisami art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji zasadnym było także dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, bowiem w sprawie zaistniała konieczność ustalenia czy grunty wskazane we wniosku o przyznanie płatności utrzymywane były na dzień 30 czerwca 2003 r. w należytej kulturze rolnej. Ponieważ na gruntach w czasie kontroli 24-25 sierpnia 2004 r. stwierdzono zachwaszczenia i zakrzewienia zaistniała konieczność ustalenia, czy roślinność stwierdzona na gruntach mogła wyrosnąć - po wcześniejszym skoszeniu - do dnia kontroli i czy mogła znajdować się w stadium rozwoju uwidocznionym na fotografiach. Dla oceny tych okoliczności niezbędne było posiadanie wiadomości specjalnych. Zgromadzony materiał dowodowy w sprawie uzasadniał wyłącznie 28,87 ha z płatności do gruntów rolnych o powierzchni 39,89 ha. Wyłączony areał stanowi 261,98% gruntów spełniających wymogi do przyznania płatności. Ponieważ organy administracyjne prawidłowo ustaliły, że 28,87 ha z 39,89 ha wskazanych do dopłat nie było utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., to w myśl art. 2 ust. 1 ustawy z 18.12.2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. Nr 6, poz. 40 ze zm.) dopłaty do tego areału nie przysługiwały. Wyłączone od płatności grunty o areale 28,87 ha stanowią 261,98% gruntów do których bezpośrednia płatność obszarowa przysługiwała (11,02 ha). Zgodnie z przepisem art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004r. z 29.10.2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1782/2003 z 29.09.2003 r. w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i Via tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20.11.2004 r.) jeżeli różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym do dopłat, a "uprawnionym" w rzeczywistości przekracza 30% obszaru wyznaczonego do dopłat, za przedmiotowy rok nie przyznaje się żadnej pomocy. Jeżeli zaś różnica ta przekracza 50% rolnik jest wykluczony ponownie z przywileju uzyskania prawa do kwoty, która odpowiada różnicy pomiędzy areałem zadeklarowanym a wyznaczonym. Taka kwota jest odejmowana z wypłat pomocy, do której rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech lat kalendarzowych po upływie roku kalendarzowego, w którym wykryto tę różnicę. Organ w oparciu o ten przepis dokonał nałożenia sankcji odnośnie jednolitej płatności obszarowej. Odmowę przyznania uzupełniającej płatności obszarowej oraz określenie sankcji organ oparł na przepisie art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z 21.04.2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów z rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 ze zm.), z którego wynika, że jeśli zadeklarowany obszar przekracza obszar zatwierdzony o więcej niż 30% pomoc do której rolnik był uprawniony zgodnie z art. 50 ust. 3-5 rozporządzenia nie zostanie przyznany na dany rok kalendarzowy w ramach tych programów pomocowych. W przypadku gdy różnica areałów przekracza 50% rolnik będzie również wyłączony z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym, a kwota ta podlega kompensacji dopłacania w ramach jakichkolwiek programów pomocowych, do których rolnik jest uprawniony w kontekście wniosków, jakie z loży w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym wykrycia różnicy. Zarówno w przypadku jednolitej płatności obszarowej jak i uzupełniającej płatności obszarowej różnica pomiędzy obszarem gruntów zadeklarowanych i obszarem zatwierdzonym przekroczyła 50%. W ocenie Sądu prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego powołane jako podstawę prawną decyzji, jak również ustalono stan faktyczny. Skargą kasacyjną pełnomocnik L. L. zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 1 i art. 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru w zw. z art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. w sprawie ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 i art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady (WE) 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów bezpośredniej pomocy w zakresie wspólnej polityki oraz określonych systemów wsparcia dla rolników i art. 143 b ust. 4 i 5 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej (...) poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy brak było przesłanek i przepisów prawa do odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2006 i nałożenia kary z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej i uzupełniającej Płatności Obszarowej za 2006 r.; 2. naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 §1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż poprawnym było oparcie się w głównej mierze przez organy na protokole kontroli z dnia 24 sierpnia 2004 r. o nr [...] i opinii biegłego prof. nadzw. dr hab. K. Z. oraz dopuszczeniu tej opinii w charakterze dowodu w sytuacji gdy oba te dowody obarczone są licznymi wadami i których ustalenia skarżący kwestionował, a postępowanie dowodowe prowadzone przez organy bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie; 3. naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 8 i 9 k.p.a. poprzez uznanie, iż zaskarżona decyzją w przedmiocie kary mimo braku podstawy prawnej do jej nałożenia, a także brak informowania odwołującego się o okolicznościach istotnych dla jego sytuacji prawnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, iż nie można zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, iż organy wydały decyzję zgodą z prawem albowiem ustalenia poczynione w przeprowadzonym przez organ w 2008 r. postępowaniu bazują na dowodach przeprowadzonych w postępowaniu w 2004 r., w tym na opinii biegłego, protokole kontroii z dnia 24 sierpnia 2004 r. i wizji lokalnej z dnia 5 października 2006 r. W ocenie autora skargi kasacyjnej dowody te powinny podlegać ponownej ocenie w szczególności, iż skarżący kwestionował je podnosząc, że protokół jest sporządzony w sposób wybiórczy i dowolny. W tej sytuacji zdaniem kasatora trudno jest mówić o wiarygodności i obiektywizmie tego dokumentu. W odniesieniu do dowodu z opinii biegłego autor skargi kasacyjnej podniósł, że jest on sprzeczny z prawem gdyż bazowała ona na zakwestionowanym i niewiarygodnym stanie faktycznym, który nigdy w ocenie autora skargi kasacyjnej nie został jednoznacznie potwierdzony. Kasator podniósł, że zdjęcia stanowiące podstawę opinii dotyczyły fragmentów działek i nawet gdyby donosiły się do działek skarżącego to na tej podstawie nie można dokonać oceny całości gruntów rolnych jakie skarżący zgłosił do dopłat. Zdaniem autora skargi kasacyjne powyższe dyskredytuje ten dowód, a z uwagi na okoliczność, iż narusza on art. 75 i 82 k.p.a. nie można było brać go pod uwagę przy wydawaniu decyzji. Z uwagi zaś na to, że taka opinia nie stanowi źródła prawdziwych informacji nie spełnia ona przyjętego w art. 75 k.p.a. dowodu. Dodatkowo autor skargi kasacyjne wskazał, iż skarżący nie miał wpływu na postawione w opinii pytania a nadto nie pouczono go możliwości wniesienia do niej zarzutów. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji mylnie przyjął, iż nie naruszono art. 9 k.p.a. w związku ze złożonym przez skarżącego w 2006 r. wnioskiem o dopłaty. Kasator wskazał, iż gdyby skarżący został pouczony, iż w związku z wcześniejszym postępowaniem nie przysługują mu dopłaty i nałożone zostaną na niego sankcje to nie składałby w ogóle wniosku o dopłaty. Ponadto autor skargi kasacyjnej podniósł, iż przez sam fakt zawarcia we wniosku zapisu, iż skarżący zna zasady przyznawania dopłat nie zwalnia organu ze stosowania art. 9 k.p.a. Również mylnie w ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji przyjął, iż istniała podstawa prawna do nałożenia na skarżącego kary. W ocenie kasatora brak był bowiem podstawy prawnej w oparciu o, którą organ byłby uprawniony do tego aby w postępowaniu o przyznanie dopłat obszarowych za 2006 r. nakładać karę za 2004 r. Oczywistym jest zdaniem autora skargi kasacyjnej, iż późniejsze postępowanie dotyczy zupełnie innej sytuacji, różnych lat. Postępowania w sprawach dopłat za 2004 i 2006 r. nie zostały połączone. Autor skargi kasacyjnej wskazał, iż wbrew twierdzeniom organu nie wyjaśniono podstawy prawnej, która wyraźnie dawałaby prawo odmowy przyznania płatności za 2006 r. Takiej podstawy nie daje art. 51 ust 2 rozporządzenia komisji (WE) Nr 796/2004 gdyż przepis ten mówi o kwotach nałożonych za dany rok kalendarzowy. Zaś niezgodność powstała w 2004 r. a nie w 2006 r. Podstawy takiej nie daje również art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 ponieważ postępowanie w sprawie dopłat za 2004 r. zainicjowane zostało wnioskiem skarżącego z dnia 11 czerwca 2004 r., kontrolę zaś przeprowadzono w dniu 25 sierpnia 2004 r. Karę nałożono na skarżącego w oparciu o art. 138 ust. 1 powołanego rozporządzenia Nr 1973/2004, zaś art. 173 przewidywał, że rozporządzenie ma zastosowanie do wniosków o pomoc dotyczących lat obrotowych bądź okresu premiowania rozpoczynających się od dnia 1 stycznia 2005 r. z wyjątkiem art. 10 cytowanego rozporządzenia, który ma zastosowanie od dnia wejście w życie rozporządzenia. Autor skargi kasacyjnej zarzucił, ze Sad nie ustosunkował się do tej kwestii podniesionej w skardze. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor W.-M. Oddziału Regionalnego ARiMR w O. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a., które wyznaczają zakres dopuszczalnej kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku Sądu I instancji. Z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej poza nieważnością postępowania, którą bierze pod rozwagę z urzędu, a która w niniejszej sprawie nie występuje. Regułą jest, że przy oparciu skargi kasacyjnej na obydwu podstawach w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero wówczas gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Specyfika niniejszej sprawy wymaga jednak ustosunkowania się w pierwszym rzędzie do zawartego w pkt 1 skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, a w szczególności art. 143b ust. 4 i 5 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenie ... (Dz. Urz. WE Nr L 270 z 21.10.2003 r. ze zm.), którego zastosowanie zdecydowało – o sposobie rozstrzygnięcia zarówno przez organy, jak i Sąd I instancji. Jest okolicznością bezsporną, że postępowanie w sprawie płatności bezpośrednich za 2004 r. zaskarżone zostało decyzją ostateczną Dyrektora W.-M. Oddziału Regionalnego w O. z dnia [...].03.2007 r., którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania L. L. tychże płatności, ponieważ grunty zgłoszone do płatności nie były utrzymywane w należytej kulturze rolnej według stanu na dzień 30 czerwca 2003 r. Sąd I instancji stanął na stanowisku, iż w świetle art. 143b ust. 4 cyt. rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003, art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18.12.2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. Nr 6, poz. 40 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7.04.2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. Nr 65, poz. 600 ze zm.) zaistniała konieczność ustalenia czy wskazane we wniosku grunty rolne utrzymywane były w należytej kulturze rolnej wg stanu na dzień 30 czerwca 2003 r. W ocenie Sądu I instancji zasadnie ustalono, że grunty rolne o pow. 28,87 ha należało wyłączyć od płatności obszarowych na 2006 r., jako że nie przysługiwały do nich dopłaty w 2004 r. z tego powodu, że nie były utrzymywane w należytej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Powyższe stanowisko jest błędne i wynika z niewłaściwej wykładni art. 143b ust. 4 i 5 cyt. rozporządzenia Nr 1782/2003. Tytuł IV A cyt. rozporządzenia reguluje m.in. wprowadzenie systemów wsparcia dla nowych Państw Członkowskich zgodnie z określonym harmonogramem (art. 143a) oraz "Systemu Jednolitej Płatności Obszarowej (art. 143b) dla nowych Państw Członkowskich". Przepis art. 143b ust. 2 stanowi, że jednolita płatność obszarowa jest wypłacana raz w roku, a obliczana poprzez podzielenie rocznej koperty finansowej ustalonej zgodnie z ust. 3 przez obszar użytków rolnych każdego z Państw Członkowskich ustalony zgodnie z ust. 4. Z art. 143b ust. 3 cyt. rozporządzenia wynikają zasady ustalania "rocznej koperty finansowej" dla każdego z nowych Państw Członkowskich jako sumy funduszy dostępnych na dany rok kalendarzowy, na który przyznaje się płatności bezpośrednie wdanym nowym Państwie Członkowskim. Następnie "roczną kopertę finansową" dzieli się przez obszar użytków rolnych każdego z nowych Państw Członkowskich ustalony zgodnie z ust. 4, czyli obszar użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Chodzi więc o obszar użytków rolnych Państwa Członkowskiego objętych systemem jednolitej płatności obszarowej. Z powyższego wynika, że art. 143b ust. 4 i 5 cyt. rozporządzenia Nr 1782/2003, a także pozostałe jego uregulowania odnoszą się do Państwa Członkowskiego – w tym Polski, a nie indywidualnego beneficjenta. Przepis ten reguluje m.in. zasadę przekazywania nowym Państwom Członkowskim funduszy do celów przyznania płatności w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej, zasady stosowania systemu jednolitej płatności czy też roli Komisji. Za powyższym poglądem przemawia również ust. 13, który stanowi, że nowe Państwa Członkowskie informują szczegółowo Komisję o środkach podjętych w celu wykonania niniejszego artykułu. Mając to na uwadze, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż w świetle art. 143b ust. 4 i 5 cyt. rozporządzenia Nr 1782/2003 istniała podstawa do odmowy przyznania płatności do gruntów rolnych za 2006 r., ponieważ grunty rolne zgłoszone do dopłat w 2006 r. nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., co potwierdziło postępowanie dotyczące 2004 r. W 2006 r. prawną podstawę wsparcia bezpośredniego w ramach rozwoju wspólnej polityki rolnej stanowiły: 1) rozporządzenie Rady Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.U.UE L z dnia 21 października 2003 r.); 2) rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003; 3) ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.); 4) rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 65, poz. 600 ze zm.). Przywołane przepisy prawa krajowego określają kryteria jakie winien spełniać rolnik ubiegający się o przyznanie płatności do gruntów. Błędny jest jednak pogląd Sądu I instancji, iż spełnienie tych kryteriów, tj. posiadanie i utrzymywanie gospodarstwa rolnego w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, należy odnieść do dnia 30 czerwca 2003 r., o którym mowa w art. 143b ust. 4 cyt. rozporządzenia Rady Nr 1782/2003. Biorąc pod uwagę, że płatności są przyznawane za dany rok kalendarzowy na wniosek złożony w ustawowym terminie od 15 marca do 15 maja, należy przyjąć, że ocena spełnienia ww. kryteriów powinna dotyczyć całego roku objętego wnioskiem. Tymczasem Sąd I instancji zaaprobował stanowisko organów orzekających, które, jak słusznie zarzuca autor skargi kasacyjnej, z naruszeniem art. 7, 77 § 1 k.p.a. nie dokonały ustaleń faktycznych w związku z wnioskiem z dnia 16.05.2006 r. a bazowały w większości na dowodach przeprowadzonych dla potrzeb postępowania dotyczącego dopłat za 2004 r. Dokładne wyjaśnienie okoliczności faktycznych wg stanu na 2006 r. w aspekcie ww. przepisów wspólnotowych i krajowych ma o tyle istotne znaczenie, że istnieje możliwość wymierzenia sankcji producentowi sankcji, co też stało się w niniejszej sprawie. Proste wyłączenia z płatności gruntów o pow. 28,87 ha z tej racji, że wyłączone zostały w 2004 r. w stosunku do powierzchni wskazanej we wniosku z dnia 16.05.2006 r. (39,89 ha), co spowodowało wg Sądu I instancji różnicę w wysokości 261,98% pomiędzy obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym dowodzi, iż Sąd ten zaakceptował wadliwość postępowania dowodowego, co również czyni zasadnym zarzut naruszenia wskazanych przepisów k.p.a. i art. 143b ust. 4 i 5 rozporządzenia Nr 1782/2003 w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym a ustalonym ma podstawowe znaczenie dla sposobu ustalenia prawa do pomocy, co obligowało Sąd w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji do oceny zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również respektowania przez organ reguł postępowania określonych w k.p.a. Odnosząc się do zarzutu zawartego w pkt 3 skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że sposób jego sformułowania nie zasługuje na uwzględnienie. Art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera § 1 i 2, stąd zarzut jego naruszenia usuwa się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zauważyć jednak wypada, że przepis ten definiuje pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej i nie może służyć w połączeniu z art. 6, 8 i 9 k.p.a., zawierającymi ogólne zasady prowadzenia postępowania administracyjnego, do kwestionowania "nałożenia kary", jak to ujął autor skargi kasacyjnej. Podkreślić przy tym należy, że zarzut ten nie został uzasadniony. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ocena ich zasadności byłaby przedwczesna wobec braku ustaleń faktycznych i istotnych dla zastosowania przepisów prawa materialnego wymienionych w pkt 1 skargi kasacyjnej (z wyjątkiem art. 143b ust. 4 i 5 rozporządzenia Nr 1782/2003), do którego odniesiono się we wcześniejszej fazie uzasadnienia. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia art. 203 pkt 1 p.p.s.a.