II GZ 307/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędziowie NSA Rafał Batorowicz Małgorzata Korycińska (spr.) Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej zażalenia Kierownika Biura Powiatowego L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ż. z/s w L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. z dnia 8 października 2008 r. sygn. akt II SA/Go 388/08 w sprawie wymierzenia organowi grzywny postanawia: oddalić zażalenie I Uzasadnienie I Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. w punkcie 1 wymierzył Kierownikowi Biura Powiatowego L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. grzywnę w wysokości 10.000 zł., a w punkcie 2 zasądził od ukaranego organu na rzecz wnioskodawcy – B. M.-S. 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wyjaśnił, iż postępowanie o ukaranie organu grzywną zostało wszczęte na skutek wniosku złożonego w dniu 3 lipca 2008 r. przez B. M.-S, w którym podał, że w dniu 31 marca 2008 r. złożył za pośrednictwem Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. skargę na bezczynność tego organu w przedmiocie nierozpoznania wniosku z dnia 19 kwietnia 2006 r. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006. Sąd I instancji zwrócił się bezskutecznie do organu o udzielenie informacji, na jakim etapie znajdują się sprawy ze skarg B. M.-S na bezczynność organu w tym, w przedmiocie przyznania płatności do gruntów rolnych za rok 2006. Pismo Sądu zostało doręczone organowi w dniu 2 lipca 2008 r., a następnie w dniu 14 sierpnia 2008 r. został doręczony wniosek o ukaranie organu grzywną, przy czym organ do dnia rozprawy nie odniósł się do jego treści, ani też nie przekazał skargi do Sądu I instancji. W tej sytuacji Sąd I instancji uznał za bezsporne, że organ nie wypełnił obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Takie postępowanie organu stanowiło podstawę do wymierzenia Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w L. grzywny w wysokości 10 000 zł w oparciu o art. 55 § 1 p.p.s.a. Ustalając wysokość grzywny Sąd I instancji wziął pod uwagę zarówno okres przekroczenia 30 dniowego terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a. oraz całkowity brak reakcji organu nie tylko na pismo skarżącego, ale i Sądu. II Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. zaskarżył w całości zażaleniem powyższe postanowienie zarzucając naruszenie: art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy obowiązków w nim wskazanych w ogóle nie było (wnioskodawca dopuszczał rozpatrzenie skargi na drodze postępowania administracyjnego, tj. w trybie zażalenia na bezczynność) art. 154 § 6 w zw. z art. 55 § 1 p.p.s.a. poprzez nie rozważenie wszystkich okoliczności uzasadniających zmniejszenie wysokości nałożonej kary (grzywny). Podnosząc ten zarzut organ domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w G. W. lub zmiany postanowienia poprzez oddalenie wniosku o ukaranie karą grzywny oraz wstrzymania jego wykonania. W uzasadnieniu zażalenia organ wskazał, że działając w celu zabezpieczenia interesów wnioskodawcy nie przesyłał skargi do sądu administracyjnego, gdyż uznał ją za zażalenie na bezczynność skierowane do Dyrektora L. Oddziału Regionalnego w Z.j G. Działania te były podejmowane wyłączenie w celu zapewnienia wnioskodawcy prawa do sądu, w innym bowiem przypadku jego skarga podlegałaby odrzuceniu. Jako przyczynę opóźnienia autor zażalenie podał to, że na swoim stanowisku pracuje dopiero od 2008 r., a także "...zbyt małą obsadę ilości zatrudnionych w Biurze pracowników". Postulował nadto "...ewentualne zmniejszenie kary, gdyż zapłata grzywny w takiej wysokości uniemożliwi zatrudnienie dodatkowego pracownika do obsługi ponad 300 wniosków rolników złożonych w 2008 r". III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontroli instancyjnej poddane zostało postanowienie Sądu I instancji wydane w oparciu o przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. Przepis ten, w zakresie istotnym dla sprawy, stanowi, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., Sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Brzmienie cytowanego uregulowania wskazuje, że wyłączną materialnoprawną przesłanką orzeczenia w oparciu o ten przepis jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie prawem przewidzianym (por: postanowienie NSA z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1024/06; publ. ONSA i WSA 2006/6/156; tak też "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz" T. Woś i in.; Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 259, teza 3). Postępowanie sądowe o wymierzenie organowi grzywny, o którym mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., jest wszczynane na wniosek skarżącego w wypadku niezastosowania się przez organ administracji publicznej do obowiązku przekazania skargi sądowi w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę. Obowiązek przekazania skargi wraz z aktami w terminie 30 dni wynika z treści art. 54 § 2 p.p.s.a., przy czym przepis ten nie uprawnia organu, którego działanie czy bezczynność zaskarżono, do podjęcia czynności sprawdzających dopuszczalność skargi, legitymacji skarżącego do jej wniesienia czy "spełnienie przez skargę warunków formalnych". Nie uprawnia do tego również art. 54 § 3 p.p.s.a. dotyczący instytucji autokontroli, której celem jest umożliwienie organom administracji publicznej weryfikacji własnego działania (lub braku działania) przed poddaniem ich rozstrzygnięć kontroli sądu administracyjnego w zakresie zgodności z prawem. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż zaistniały ustawowe przesłanki do ukarania organu grzywną, o których mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. Skarżący złożył za pośrednictwem organu skargę do sądu administracyjnego, organ nie tylko nie nadesłał skargi wraz z aktami sprawy w terminie określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a., ale nadto nie uczynił tego do dnia rozpoznania przez Sąd wniosku o ukaranie organu grzywną. Tych bezspornych okoliczności nie może zmienić twierdzenie zawarte w zażaleniu, że organ "...działając w celu zabezpieczenia interesów wnioskodawcy nie przesyłał skargi do sądu administracyjnego, ale uznał ją za zażalenie na bezczynność skierowane do Dyrektora L. Oddziału Regionalnego w Z. G.", a działania te "...były podejmowane wyłącznie w celu zapewnienia wnioskodawcy prawa do sądu, w innym bowiem przypadku jego skarga podlegałaby odrzuceniu". Jak już wcześniej była o tym mowa ani art. 54 p.p.s.a, ani też żaden inny przepis nie daje organowi uprawnień do badania dopuszczalności skargi. Jest to wyłączna domena sądu. Dla zastosowania przepisu art. 55 § 1 p.p.s.a. nie ma jakiegokolwiek znaczenia subiektywne przekonanie ukaranego organu, że nie przekazana do sądu skarga na bezczynność była bezzasadna. Podniesione w zażaleniu argumenty, iż organ nie pozostawał bezczynny w rozpoznaniu wniosku strony o przyznanie płatności do gruntów rolnych za rok 2006, jako niepozostające w żadnym związku z przedmiotem postępowania prowadzonego w oparciu o art. 55 § 1 p.p.s.a., nie mogły mieć wpływu na ocenę kontrolowanego postanowienia . Zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nie może również podważyć powoływanie się na niedostateczną obsadę pracowniczą czy też dużą ilość spraw, które organ musi rozpoznać. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie, że organ - nie wywiązując się z obowiązku przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia - nie może skutecznie zasłaniać się problemami wewnętrznymi występującymi w jego działalności (por: postanowienie NSA z dnia 29. kwietnia 2005 r., sygn. akt I OZ 360/05). Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nierozważenia wszystkich okoliczności uzasadniających zmniejszenie wysokości nałożonej grzywny podkreślić wpierw należy, że w toku postępowania o ukaranie grzywną organ nie zajął w sprawie żadnego stanowiska. Nie przedstawił jakichkolwiek okoliczności umożliwiających Sądowi I instancji wyjaśnienie przyczyn uchybienia terminu. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nie odpowiedział na wezwania Sądu dotyczące udzielenia informacji, na jakim etapie znajdują się sprawy ze skargi B. M.-S. Nie odniósł się do wniosku o ukaranie grzywną, nie stawił się na rozprawie i nie udzielił wyjaśnień. Z tych powodów czynienie obecnie Sądowi I instancji zarzutu nierozważenia wszystkich okoliczności wpływających na wysokość grzywny jest całkowicie chybione. Naczelny Sąd Administracyjny oceniając zaskarżone postanowienie w aspekcie wysokości wymierzonej grzywny uznał, że zupełne zlekceważenie obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a., przejawiające się w tym, że mimo wniosku o ukaranie grzywną, organ w dalszym ciągu nie przekazał Sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, uprawniało Sąd I instancji do wymierzenia grzywny w wysokości 10000 zł. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza ponadto, że ukarany organ przekazał Sądowi I instancji skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę dopiero w dniu wniesienia zażalenia, a zatem po upływie prawie 7 miesięcy od daty złożenia skargi. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.