IV SAB/Po 14/08

| |Sygn.akt IV SAB /Po 14/08 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 08 października 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie NSA Ewa Makosz – Frymus (spr.) As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 września 2008 r. sprawy ze skargi J. G. na bezczynność Regionalnej Izby Obrachunkowej w przedmiocie informacji publicznej 1. oddala skargę w części dotyczącej punktów 1, 2, 3, 4, 5 wniosku Skarżącego z dnia [...]. 2. odrzuca skargę w części dotyczącej punktów 6, 7, 8 , 9, 10, 11, 12 wniosku Skarżącego z dnia [...]. oraz w części dotyczącej wniosku o udostępnienie pomieszczeń archiwum do przeglądania, kopiowania i fotografowania. /-/I.Kucznerowicz /-/M.Dybowski /-/E.Makosz-Frymus Pismem z 28 stycznia 2008r. Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej (dalej: Prezes RIO) skierował, na podstawie pkt 5 ppkt 3 Instrukcji dokonywania zamówień do 14.000 euro w zw. z art. 4 pkt 8 ustawy z 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2007r., nr 223, poz. 1655, dalej: p.z.p.), zapytanie ofertowe do W. sp. z o.o. we W., C. P. sp. z o.o. i Zakładu Produkcyjno-Usługowego "[...]" w S. Przedmiotem zamówienia była dostawa i montaż regałów przesuwnych i stacjonarnych do pomieszczeń nr 749 i 750 w archiwum Regionalnej Izby Obrachunkowej przy ul. Zielonej 8. W wyniku zbadania złożonych w dniu 13 lutego 2008r. ofert podpisano umowę o dostawę i montaż regałów przesuwnych i stacjonarnych między Prezesem RIO, a właścicielem Zakładu Produkcyjno-Usługowego "[...]". Pismami z 27 i 29 lutego 2008r. skarżący J. G. - Prezes Zarządu C. P. sp. z o.o. zwrócił się do Prezesa RIO o poinformowanie, czy firma z którą podpisano umowę, dostarczy regały spełniające warunki. W odpowiedzi z dnia 3 marca 2008r. Prezes RIO wskazał, że żaden z przepisów regulujących wydatkowanie środków publicznych nie nakłada obowiązku uzasadnienie swojego wyboru innym podmiotom składającym oferty, w sytuacji gdy wybrana została najkorzystniejsza oferta spełniająca wymogi zapytania ofertowego. Kolejnym pismami z 21 i 26 marca 2008r. skarżący wniósł o umożliwienie mu sprawdzenia zgodności dostarczonych regałów z istotnymi warunkami zamówienia poprzez dokonanie ich oględzin w dniach 25 - 26 marca 2008r. W dniu 7 kwietnia 2008r. do Regionalnej Izby Obrachunkowej wpłynął wniosek skarżącego o udostępnienie mu informacji publicznej w postaci: 1. protokołu z otwarcia przetargu, 2. złożonych ofert, 3. umowy zawartej z dostawcą regałów, Zakładem Produkcyjno-Usługowego "[...]", 4. protokołu odbioru regałów przesuwnych i stacjonarnych, 5. dokumentacji technicznej, atestów i gwarancji, 6. rzeczywistej zmontowanej ilości metrów bieżących półek, 7. wysokości, głębokości, szerokości dostarczonych i zmontowanych regałów, 8. szyn prowadzących, po których przemieszczają się regały przesuwne i ich sposobu mocowania do posadzki, 9. podwozia, rodzaju i typu zastosowanych łożysk i kół, 10. dostarczonych i zmontowanych odbojników i antywyważników, 11. typu i rodzaju mocowania półek w ramach nośnych, 12. jakości wykonania półek i ram nośnych. Jako podstawę prawną swojego żądania skarżący wskazał art. 2 ust. 1 i art. 10ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej: u.d.i.p.). Przy czym skarżący zaznaczył, że zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. wnosi o udostępnienie mu tych informacji poprzez udostępnienie dokumentów oraz pomieszczeń archiwum do przeglądania. Pismem z 11 kwietnia 2008r. poinformowano skarżącego, że udostępniono już mu "Formularz dokumentujący udzielenia zamówienia o wartości zamówienia do 14.000 EURO", w załączeniu przesłano także skarżącemu kopię umowy zawartej z wybranym przez organ oferentem. W pozostałym zakresie wskazano skarżącemu, że żaden z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie daje podstawy do dokonania oględzin zamontowanego przedmiotu zamówienia. W ocenie organu oględziny nie mieszczą się w pojęciu dokumentu urzędowego, o którym mowa w przedmiotowej ustawie. Wzywając organ do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 25 kwietnia 2008r. skarżący podtrzymał swój wniosek, podnosząc że pojęcie informacji publicznej jest szersze niż pojęcie dokumentu. Odpowiadając na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa pismem z 13 maja 2008r., organ poinformował skarżącego, że zapoznania się z dokumentacją dotyczącą zakupu regałów, może nastąpić w siedzibie RIO. Natomiast w pozostałym zakresie tj. co do punktów od 6 do 12 wyszczególnionych w piśmie z 25 kwietnia 2008r. organ stanął na stanowisku, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, skarżący podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1, art. 2 ust.2, art. 3 ust.1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując się na dotychczasową argumentację, jak również na to że dostęp do archiwum zakładowego określa instrukcja archiwalna. Nadto organ wskazał, że skarżącemu zaproponowano przeglądanie wnioskowanych dokumentów w siedzibie RIO, z której to możliwości skarżący nie skorzystał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr153, poz.1269, dalej: u.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola, o której mowa w art.1 §1 u.s.a., sprawowana jest pod względem zgodności z prawem - art. 1 § 2 u.s.a. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Wskazana powyżej kontrola merytoryczna, dotycząca istoty sprawy możliwa jest dopiero gdy skarga wnoszona przez stronę spełnia warunki określone przepisami prawa - w tym w szczególności w kodeksie postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) i w ustawie z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Stan faktyczny jest w niniejszej sprawie bezsporny między stronami, istota sprawy sprowadza się do ustalenia zakresu pojęciowego wyrażenia "informacja publiczna". W szczególności zaś przedmiotem rozważań Sądu były żądania sformułowane przez skarżącego w punktach od 6 do 12 wniosku z 4 kwietnia 2008r. powtórzonych następnie w wezwaniu do usunięciu naruszenia prawa z 25 kwietnia 2008r. Wskazane powyżej punkty odnoszą się do fizycznego umożliwienia skarżącemu dokonania oględzin pomieszczeń archiwum RIO, w których zamontowane zostały regały objęte postępowaniem ofertowym. Sąd wskazuje, że podstawy dostępu do informacji publicznej ustanawia art. 61 Konstytucji RP określając, jakie informacje obywatel może uzyskać (ust. 1 i 2). Dotyczy to mianowicie obywatelskiego prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne. Z pewnym uproszczeniem należy przyjąć, że chodzi tu o informacje warunkujące świadomy i racjonalny udział obywateli w życiu publicznym, łącznie z podejmowaniem w tym zakresie decyzji w celu realizacji zasady zwierzchnictwa narodu (por. W. Skrzydło: Konstytucja RP, Komentarz, Zakamycze 1999, s. 58) lub ułatwienie sprawowania społecznej kontroli "nad procesami sprawowania władzy" (por. P. Winczorek: Konstytucja RP, Komentarz, Liber 2000, s. 83). Ratio legis regulacji zawartej w art. 61 Konstytucji RP, a także w ustawie o dostępie do informacji publicznej wynika, jak już podkreślono, z powołaniem się na literaturę, z zasady udziału obywateli w życiu publicznym i sprawowania społecznej kontroli. W celu zaś realizacji tej zasady obywatel ma prawo uzyskania wiedzy o sprawach publicznych. Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a nadto że podlega ona udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. W doktrynie i orzecznictwie przyjęła się rozszerzająca wykładnia tego pojęcia, obejmująca swoim zakresem nie tylko wiadomości wytworzone przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące takie funkcje, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji, ale również wiadomości niewytworzone przez podmioty publiczne lecz odnoszące się do tych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02 niepubl. i wyrok NSA z 30 października 2002 r. sygn. akt II SA 1956/02, publ. LEX nr 78062, M.Prawn. 2002/23/1059). Powyższą definicję ustawodawca uzupełnił poprzez przykładowe wyliczenie w art. 6 ust.1 u.d.i.p. rodzajów informacji podlegających udostępnieniu, w pewnym stopniu konkretyzując w ten sposób zakres przedmiotowy pojęcia informacji publicznej. Podstawową kwestią wymagającą rozważenia i wykładni, jest pojęcie informacji publicznej. W ocenie Sądu oczywistym jest, że wyraz "informacja" obejmuje swoim znaczeniem znacznie szerszy zakres pojęciowy niż wyraz "dokumenty" i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. Należy jednak podnieść, że to dokument - w szerokim tego słowa rozumieniu - będzie podstawowym nośnikiem informacji publicznej. Przy czym w niniejszej sprawie należy rozróżnić dwie sfery - jedną dotyczącą realizacji zamówienia i drugą dotyczącą wykonania umowy cywilnoprawnej. Sąd nie ma wątpliwości, że informacje dotyczące wykonania przedmiotowego zamówienia są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Co prawda ze względu na wartość nie przekraczającą 14.000 EURO (zgodnie z art. 4 pkt 8 p.z.p.) postępowanie ofertowe nie podlegało ustawie prawo zamówień publicznych, jednak organ zamawiający wykonanie przedmiotowych prac jako państwowy organ nadzoru i kontroli gospodarki finansowej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2001 r., nr 55, poz. 577) mieści się w pojęciu organów władzy publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Nadto należy stwierdzić, że dokumenty w postaci protokołu z otwarcia przetargu, złożone oferty, umowa, protokół odbioru regałów i dokumentacja techniczna jako dotyczące dysponowania majątkiem publicznym w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podlegały udostępnieniu w trybie przewidzianym przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. Reasumując powyższe rozważania, należy wskazać, że przeprowadzenie postępowania ofertowego i zawarcie w jego wyniku umowy z wybranym wykonawcą, mimo że nie podlegające przepisom ustawy prawo zamówień publicznych, ze względu na charakter organu i rozdysponowanie środkami publicznymi, spowodowało wytworzenie informacji mającej charakter publiczny. Informacja ta została inkorporowana w postaci dokumentów związanych z postępowaniem ofertowym i mieści się w zakresie żądań wskazanych w punktach od 1 do 5 wniosku z 4 kwietnia 2008r. powtórzonych następnie w wezwaniu do usunięciu naruszenia prawa z 25 kwietnia 2008r. Odnosząc się do pozostałej części żądań skarżącego, wskazanych w punktach od 6 do 12 pism z 4 kwietnia 2008r. i z 25 kwietnia 2008r., Sąd wskazuje że odnoszą się one do umożliwienia fizycznego dostępu do pomieszczeń, a nadto że ich oględziny miałyby na celu jedynie sposób wykonania zawartej umowy - na co wskazał sam skarżący na rozprawie w dniu 17 września 2008r. (k. 31-32 akt). Sąd wskazuje, że ustalenie prawidłowości i sposobu wykonania umowy cywilnoprawnej nie jest przedmiotem mieszczącym się w pojęciu informacji publicznej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 12 września 2006r., sygn. akt IV SAB/Wr 568/06, niepubl.). Powoływanie się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, celem uzyskania dostępu do pomieszczeń archiwum RIO jest nieuzasadnione i wynika z błędnego rozumienia przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. O ile za sprawę publiczną uznać należy prowadzenie trybu porównywania i zgłaszania ofert, których realizacja ma nastąpić ze środków publicznych, o tyle charakteru takiego nie mogą mieć oględziny pomieszczeń zajmowanych przez organ. Nie sposób przyjąć, że wszystkie pomieszczenia siedziby któregokolwiek z podmiotów wskazanych przez ustawodawcę w art. 4 u.d.i.p. mogą być przedmiotem oględzin i pomiarów z powołaniem się na przepisy o dostępie do informacji publicznej. Dokonując wykładni definicji informacji publicznej należy ustalić, czy wstęp do pomieszczeń archiwalnych nieprzeznaczonych dla petentów organu, a nawet nie dla wszystkich pracowników tego organu, mieści się w pojęciu sprawy publicznej. Zdaniem Sądu żądanie wstępu do pomieszczeń nie mieści się w zakresie sprawy publicznej. Skarżący skorzystał ze swojego prawa do uzyskania dostępu do informacji publicznej, poprzez zgłoszenie żądania udostępnienia mu dokumentów dotyczących przedmiotowego zamówienia i jego realizacji. Wobec tego w ten sposób mógł uzyskać dane stanowiące informację publiczną. Żądanie dostępu do pomieszczeń w świetle powyższego nosi cechy nadużycia prawa polegającego na nieprzewidzianej żadnymi przepisami kontroli wykonania umowy cywilnoprawnej, przez osobę nieuprawnioną. Wnioskowane przez skarżącego oględziny elementów montażowych, nie mogą mieć charakteru sprawy publicznej także z tego względu, że dotyczą danych technicznych - wymiarów i sposobu zamontowania rzeczy dostarczonych przez podmiot prywatny, oferenta który został wybrany w postępowaniu ofertowym. Przewidziany przez art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP i przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej zakres uprawnień nie może sprowadzać się do incydentalnej kontroli i nadzoru technicznego realizacji umów cywilnoprawnych, nawet w przypadku gdy jedną ze stron umowy jest podmiot o którym mowa w art. 4 u.d.i.p. Przesądzając o tym, że żądania określone w punktach od 6 do 12 wskazanych wcześniej pism, nie odnoszą się do informacji publicznej Sąd uznał dalsze rozważania odnośnie uprawnień określonych w art. 3 u.d.i.p. jak i odniesienia do przykładów wskazanych w art. 6 u.d.i.p. za zbędne. Wskazane przepisy odpowiednio określają bowiem uprawnienia i przykładowo wskazują zakres przedmiotowy odnoszący się do informacji publicznej. Jedynie na marginesie Sąd wskazuje, że specyfikacja urządzeń zamontowanych w pomieszczeniach archiwum nie może być utożsamiana z zasadami funkcjonowania podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, a w szczególności nie mieści się w dyspozycji przepisu art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "f u.d.i.p. Skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu dotyczy bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Orzecznictwo i doktryna zgodnie przyjmują, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje w art. 13 ust. 1, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z zastrzeżeniami wynikającymi z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Z kolei art. 14 ust. 1 określa, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Sąd wskazuje, że zarówno wniosek z 4 kwietnia 2008r. jak i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z 25 kwietnia 2008r. zawierały jedynie wniosek o "udostępnienie dokumentów oraz pomieszczeń". Zatem organ słusznie uznając, że żądania zawarte w punktach od 1 do 5 tych wniosków dotyczą informacji publicznej udostępnił je poprzez dostarczenie skarżącemu kopii umowy zawartej z wybranym oferentem jak i "Formularza dokumentującego udzielenia zamówienia o wartości zamówienia do 14.000 EURO" oraz informując skarżącego o możliwości zapoznania się z dokumentacją w siedzibie organu. Mając na uwadze brak sprecyzowania we wnioskach skarżącego sposobu, w jaki miały być udostępnione żądane informacje Sąd uznał, że organ postąpił zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. umożliwiając zapoznanie się w sposób i formie określonej we wniosku. W interesie wnioskującego jest precyzyjne określenie sposobu i formy udostępnienia informacji publicznej. Skoro w niniejszej sprawie skarżący ogólnikowo wniósł o "udostępnienie dokumentów", to pisemna informacja organu o możliwości zapoznania się z przedmiotowymi dokumentami mieści się w pojęciu ich udostępnienia. Brak też podstaw do przyjęcia, że organ naruszył 14 dniowy termin, skoro pisemne odpowiedzi kierowane do skarżącego noszą daty odpowiednio 11 kwietnia 2008r. i 13 maja 2008r., nie było to ponadto przedmiotem zarzutów skargi. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał skargę na bezczynność w tym zakresie za bezzasadną i wobec tego orzekł jak w punkcie 1 wyroku, zgodnie z art. 151 p.p.s.a. W pozostałym zakresie skargę na bezczynność organu - tj. bezczynność dotyczącą udzielenia informacji wskazanych w punkcie od 6 do 12 wniosku skarżącego z 4 kwietnia 2008r. Sąd uznał za niedopuszczalną, albowiem dotyczyła ona danych nie mających charakteru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 61 Konstytucji RP. Podzielając ugruntowany w orzecznictwie pogląd, (postanowienie z dnia 15 maja 2002r., sygn. akt II SA 942/02, niepubl., postanowienie z 28 czerwca 2002r., sygn. akt II SAB/Po 80/02, niepubl.) Sąd zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 2 wyroku. /-/I. Kucznerowicz /-/M. Dybowski /-/E. Makosz-Frymus MZ