II SA/Po 374/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2008 r. sprawy ze skargi P. spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [..], [..] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji; o d d a l a s k a r g ę /-/W. Batorowicz /-/ B. Drzazga /-/D. Rzyminiak - Owczarczak Decyzją z dnia [..] Prezydent Miasta K., po rozpatrzeniu wniosku A. Spółka z o.o. z siedzibą w W., odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na przebudowie istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej o nazwie "K.", położonej na budynku przemysłowo-biurowym w K. przy ul. K., na działce o nr ew. [..], obręb S., miejscowość K., ponieważ jego realizacja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta K. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepisy art. 46a ust. 7 pkt 4, art. 48 ust. 2 pkt 1, art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006r., Nr 129, poz. 902 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z treścią wniosku inwestora planowana przebudowa stacji polegać ma na: – wymianie istniejących anten sektorowych K742265 pracujących w systemie GSM 900 na trzy nowe BSA0003 działające w systemach GSM 900 i UMTS, – wymianie istniejących anten sektorowychK739495 pracujących w systemie GSM 1800 na trzy nowe BSA001, działające w systemach GSM 1800. Powyższe anteny zostaną ukierunkowane na azymuty 0, 120 i 270 stopni i znajdować się będą na wysokości 29 m. – rekonfiguracji istniejących anten radioliniowych z MW Gabriel HE1-380 na RLA38-03, – położeniu dodatkowych kabli współosiowych łączących urządzenia nadawczo-odbiorcze stacji z antenami, – ustawieniu dodatkowych urządzeń nadawczo-odbiorczych na dachu budynku. Uznając, że powyższe przedsięwzięcie zgodnie z § 2 ust.1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. nr 257, poz. 2573 ze zm.) należy do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jego realizacja, zgodnie z art. 46 ust.1 i art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U.z 2006r., Nr 129, poz. 902 ze zm.), jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Zdaniem organu pierwszej instancji, analiza zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje na konieczność zakwalifikowania planowanego przedsięwzięcia jako rozbudowy, a nie jego przebudowy, bowiem ma nastąpić całkowita zmiana anten, parametrów technicznych i użytkowych obiektu oraz zmiana i powiększenie obszaru oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zasięg oddziaływania ponadnormatywnego pola elektromagnetycznego istniejących anten wynosi 31,70 m od wieży w poziomie, na wysokości około 27 m. Projektowana inwestycja ma mieć zasięg ponadnormatywnego promieniowania niejonizującego aż do 79,10 m i na mniejszej wysokości 14,10 m. Organ wskazał, że pozwolenie na budowę stacji zostało wydane na podstawie nieobowiązującego już szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego K., opublikowanego w Dz. Urz. Woj. z dnia 30.04.1992r. Obecnie na tym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta K., w części dotyczącej obszaru S., zatwierdzony uchwałą Nr 680 Rady Miasta K. z dnia 19 grudnia 2001r. (Dz.Urz. Woj. Nr 33, poz. 993 z dnia 1.03.2002r.) Wnioskowana inwestycja jest projektowana na terenie oznaczonym w planie symbolem C7AG i przeznaczonym pod zabudowę związaną z aktywnością gospodarczą, a oddziaływanie promieniowania ponadnormatywnego przenosi się na teren C6M,U przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową i zabudowę związaną z usługami komercyjnymi. Organ wskazał, że § 2 ust. 2 pkt 2 miejscowego planu wyklucza możliwość lokalizacji inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko na terenie objętym powyższym planem. Ponadto zgodnie z § 10 ust. 5 planu niedopuszczalne jest wykraczanie uciążliwością wykonywanej działalności poza granice własności, na której jest wykonywana. Ponieważ lokalizacja przedmiotowego przedsięwzięcia jest niezgodna z w/w ustaleniami planu miejscowego, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 56 ust. 1 Prawo ochrony środowiska, jest niemożliwe. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła A. spółka z o.o., domagając się jej uchylenia i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację projektowanego przedsięwzięcia, ewentualnie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem odwołującej się spółki, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 56 ust.1 ustawy Prawo ochrony środowiska przez uznanie, że planowana inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W szczególności odwołująca podniosła, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest czy projektowane przedsięwzięcie jest rozbudową czy też przebudową , bowiem i tak nie obejmuje jej zakaz określony w § 10 pkt 6 planu miejscowego. Prace objęte niniejszym postępowaniem dotyczą bowiem inwestycji istniejącej, a jej lokalizacji. Ponadto, organ pominął brzmienie § 5 pkt 6 planu pozwalającego na modernizację sieci infrastruktury technicznej w miejscu ich dotychczasowej lokalizacji, a przecież planowane przedsięwzięcie wchodzi w skład sieci infrastruktury technicznej i polega na jej modernizacji. Odwołująca się podniosła także że organ nie wskazał na czym polegać ma uciążliwość inwestycji dla sąsiednich działek, skoro ponadnormatywne promieniowanie wystąpi jedynie na znacznej wysokości, w miejscach niedostępnych dla ludności, a zgodnie z art. 143 kodeksu cywilnego prawo własności nie rozciąga się na takich wysokościach nad powierzchnią gruntu. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [..] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter decyzji uznaniowej, bowiem organ wydaje ją po ocenie zgodności przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego. Organ wskazał, że podstawą uchylenia poprzedniej decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej wydania decyzji środowiskowej z dnia [..], było niewykazanie przez organ, że wnioskowane przedsięwzięcie mieści się w zakazie lokalizacji inwestycji, ustalonym w powołanych zapisach § 2 ust. 2 pkt 2 i § 10 pkt 6 planu, pomimo, że stacja bazowa została wybudowana przed wprowadzeniem tych ograniczeń. Zdaniem organu odwoławczego, rozpoznając ponownie sprawę, organ pierwszej instancji przeprowadził szerszą analizę planowanego przedsięwzięcia w kontekście ustaleń planu miejscowego. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji, że planowana inwestycja ma charakter rozbudowy, a nie przebudowy. Organ odwoławczy odniósł się przy tym do definicji przebudowy zawartej w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego, przez analogię z tą definicją, prace polegające na montażu dodatkowych trzech anten, mających wpływ na wielkość i zasięg pola elektromagnetycznego, nie jest przebudową, a rozbudową, a więc musi być poddana tym samym rygorom co budowa. Prowadzi to do wniosku, że zamierzone przedsięwzięcie jest niezgodne z zapisem § 10 pkt 6 i § 2 ust. 2 pkt 2 obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które wykluczają lokalizację inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem organu odwoławczego ustalenia § 5 planu odnoszą się do sieci infrastruktury technicznej obsługującej teren którego dotyczy plan, a więc sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, gazowej, tymczasem stacja bazowa telefonii komórkowej jest obiektem w świetle Prawa budowlanego, instalacją w świetle Prawa ochrony środowiska czy też urządzeniem telekomunikacyjnym w rozumieniu ustawy Prawo telekomunikacyjne, nie jest zaś siecią infrastruktury technicznej dla obsługi terenu objętego planem, stanowi bowiem element większej infrastruktury krajowego systemu sieci telefonii komórkowej danego operatora, choć mogą z niej korzystać mieszkańcy danego terenu. Powyższa decyzja organu odwoławczego jest przedmiotem skargi A. spółki z o.o. w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżąca domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, podnosząc iż zostały wydane z naruszeniem: – art. 56 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez przyjęcie że projektowane przedsięwzięcie jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, – § 5 pkt 6 planu miejscowego przez przyjęcie że projektowane przedsięwzięcie nie może zostać zakwalifikowane jako niezbędna modernizacja sieci infrastruktury technicznej oraz § 10 pkt 6 i § 2 ust. 2 pkt 2 przez przyjęcie, że narusza ustalenia planu tam zawarte. Ponadto skarżąca podniosła, że w swojej pierwszej decyzji wydawanej w sprawie (z dnia 28.11.2006r.) organ odwoławczy przyjął, że ustalenia wynikające z § 10 pkt 6 miejscowego planu "nie odnoszą się do obiektów już istniejących, a tym bardziej nie wprowadzają zakazów ich rozbudowy bądź przebudowy". W zaskarżonej decyzji organ odstąpił od tego ustalenia, wskazując że projektowane przedsięwzięcie stanowi rozbudowę, wobec czego jest sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego zapisanymi w § 10 pkt 6. Takie postępowanie narusza przepisy art. 110 w związku z art.140 kpa. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżącego o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, zgodnie z uregulowaniami art. 46 ust. 1 pkt 1 i art. 46a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Zgodnie z art. 56 ust.1 tej ustawy, organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Niespornym jest, że w dacie orzekania przez organy w niniejszej sprawie, na terenie objętym planowanym przedsięwzięciem obowiązywała uchwała Nr 680 Rady Miasta K. z dnia 19 grudnia 2001r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K., w części dotyczącej obszaru S. (Dz.Urz. Woj. Nr 33, poz. 993), a planowane przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących oddziaływać znacząco na środowisko, oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm). Jak wynika z treści § 2 ust. 2 pkt 1 w/w planu miejscowego, podstawowa funkcja terenów objętych planem oznaczona została na rysunku planu jako symbol lub zbiór symboli wymienionych w ust. 1 § 2 (np. MN, AG, U). Zapis § 2 ust. 2 pkt 2 wyklucza na terenie objętym planem działalność produkcyjną i usługową mogącą znacząco oddziaływać na środowisko i wymagającą sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W § 10 planu, w części dotyczącej warunków zagospodarowania terenów wynikających z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, w pkt 6 sformułowany został ponownie zakaz lokalizacji na terenie objętym planem inwestycji, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko i wymagają sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że organy obydwu instancji prawidłowo uznały, że planowana inwestycja, określona przez inwestora jako przebudowa istniejącej stacji telefonii komórkowej o nazwie "K.", przy ul.K. w K. jest niezgodna z ustaleniami wskazanego wyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przede wszystkim organ pierwszej instancji i organ odwoławczy dokonały prawidłowych ustaleń co do rzeczywistego charakteru planowanego przedsięwzięcia z uwagi na treść § 10 pkt 6 planu miejscowego. Ze zgromadzonego materiału, w tym w szczególności z "Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko" z czerwca 2006r., wynika iż planowana inwestycja polegać ma w istocie na likwidacji wszystkich trzech istniejących sektorowych anten nadawczych K739495, a następnie instalacji w ich miejsce sześciu nowych sektorowych anten nadawczych BSA001 i BSA003 o odmiennych parametrach technicznych. Nowe anteny nadawcze pracować będą w systemach GSM 1800, GSM 900, UMTS. Zasięg oddziaływania ponadnormatywnego elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego, zwiększy się w poziomie z dotychczasowej wartości 31,70 m do wartości 79,10 m. Zmniejszy się też wysokość zasięgu z 27 m do wysokości 14,10 m. Anteny sektorowe i radioliniowe są głównymi elementami stacji bazowej, a zamontowane zostaną na wieżyczce stalowej znajdującej się na dachu budynku, należącego do innego niż inwestor podmiotu. Planowane przedsięwzięcie zakłada więc wymianę najważniejszych elementów stacji bazowej (wszystkich istniejących anten nadawczych) i zainstalowanie dodatkowo trzech nowych anten sektorowych, co oznacza znaczącą zmianę parametrów technicznych i użytkowych całej stacji, a także znaczne zwiększenie obszaru negatywnego (ponadnormatywnego) oddziaływania na środowisko. Powyższe wskazuje, że powstanie w istocie nowy obiekt, znacznie różniący się od dotychczasowego. Planowanej inwestycji nie można uznać zatem za przebudowę czy też, jak wnosi inwestor w skardze, za modernizację. Definicja przebudowy znajduje się w art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., .Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z nią przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. A contrario - zmiana wyżej wymienionych charakterystycznych parametrów jest rozbudową obiektu. Odnosząc powyższe do planowanej inwestycji, należy stwierdzić, że wymianę istniejących trzech anten na sześć nowych, o innych parametrach technicznych i zwiększonym zasięgu nie można uznać za przebudowę istniejącej stacji bazowej, ale za jej rozbudowę. Rozbudowę zaś należy traktować tak jak budowę, zgodnie z pkt 6 art. 3 Prawa budowlanego. Przepisach prawa budowlanego nie zawierają legalnej definicji pojęcia "modernizacja", ale w świetle dotychczasowych uregulowań można przyjąć, że pojęcie modernizacji, w zależności od rodzaju i zakresu robót może mieścić się zarówno w pojęciu budowy, rozbudowy, przebudowy, a nawet remontu. Należy przypomnieć, że zgodnie z definicją remontu zawartą w art. 3 pkt 8 prawa budowlanego, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Porównując tę definicję z zakresem planowanej inwestycji oczywistym jest, że planowane prace nie będą stanowiły remontu istniejącej stacji bazowej. Reasumując, organy prawidłowo określiły planowaną inwestycję jako rozbudowę i trafnie organ odwoławczy uznał, że zakres planowanej inwestycji odpowiada pojęciu lokalizowania inwestycji, użytemu w § 10 planu. Zdaniem Sądu, przez użyty w planie termin "lokalizacja" należy rozumieć usytuowanie, umiejscowienie konkretnego obiektu lub urządzenia. Pojęcie "lokalizacja" oznacza zatem w takim samym znaczeniu budowę nowego obiektu, jak i rozbudowę, odbudowę i nadbudowę istniejącego obiektu w określonym miejscu. (por. wyrok NSA z dnia 14.05.2008r. II OSK 619/07). Takie znaczenie ma też pojęcie "lokalizacja", którym posługuje się ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Skoro zatem plan miejscowy w § 10 pkt 6 zakazuje lokalizacji czyli budowy, jak również rozbudowy inwestycji, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko i wymagają sporządzenia raportu oddziaływaniu na środowisko, a do takich należy planowana inwestycja, to organy trafnie uznały, że planowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego planu w tym zakresie i odmówiły wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla tego przedsięwzięcia. Również wskazany w decyzjach § 2 ust. 2 pkt 2 planu wyklucza tego rodzaju inwestycje na terenie objętym planem. Za nietrafne uznał Sąd natomiast stanowisko organu odwoławczego odmawiającego stacji bazowej telefonii komórkowej cech sieci infrastruktury technicznej. Jak wynika z treści § 5 planu, do infrastruktury technicznej zostały zaliczone urządzenia niezbędne dla prawidłowego zaspokajania potrzeb mieszkańców (sieć kanalizacji sanitarnej, wodociągowej, elektroenergetycznej itp.), a do takich niewątpliwie należy także zaliczyć urządzenia służące do wymiany informacji. Jednakże błędne stanowisko organu w tym zakresie nie miało ostatecznie wpływu na trafność rozstrzygnięcia, skoro inne zastrzeżenia organów wobec planowanej inwestycji w świetle zapisów planu miejscowego okazały się trafne. Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej spółki o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 110 kpa w związku z art. 140 kpa. Z zasady związania organu administracji publicznej własną decyzją, zawartą w art. 110 kpa, wynika jedynie, że decyzja taka nie może być zmieniona lub uchylona przez organ, który ją wydał, inaczej jak tylko w postępowaniu administracyjnym w przewidzianym w kodeksie i z udziałem stron tego postępowania. Zasada trwałości decyzji ma także znaczenie dla rozpoznawania nowej sprawy, wszczętej przed danym organem, jeżeli nie zmieniły się istotne elementy poprzednio wydanej decyzji. Nie prowadzi to jednak do wniosku, że organ odwoławczy, w trakcie rozpoznawania sprawy, nie może zmienić stanowiska co do ustalanego stanu faktycznego lub interpretacji przepisów stosowanych w sprawie. Należy mieć też na uwadze, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują związania organu pierwszej instancji wskazówkami (oceną prawną) zawartymi w decyzji organu odwoławczego. Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji nie tylko nie może w jakikolwiek sposób narzucać temu organowi rozstrzygnięcia, lecz także nie może w inny sposób, niż tylko przez wskazanie okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji. Tak więc organ odwoławczy nie może przesądzać o treści rozstrzygnięcia sprawy, bowiem o treści rozstrzygnięcia może decydować wyłącznie organ pierwszej instancji (por. Małgorzata Jaśkowska. Andrzej Wróbel.Kodeks Postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, str.685-688, 814, wyrok WSA w Warszawie z dnia 27.03.2008r. IISA/Wa 2041/06 , lex nr381595). Uznając zatem, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, bowiem prawidłowo zastosowany został przez organy przepis art. 56 ust.1 ustawy Prawo ochrony środowiska, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) skargę oddalił. /-/ W.Batorowicz /-/ B.Drzazga /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak MK