II SA/Gl 297/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2008 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z o. o. w K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie dokonania oceny stanu technicznego obiektu oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej: k.p.a.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej A w C. usunąć nieodpowiedni stan techniczny piwnic w terminie do dnia [...]r. Pismem z dnia [...]r, wskazana wyżej Wspólnota Mieszkaniowa zwróciła się o uzupełnienie decyzji poprzez określenie jakie nieprawidłowości stanu technicznego budynku należy usunąć. Wydaną na podstawie art. 155 k.p.a. decyzją z dnia [...]r. nr [...], adresowaną tym razem nie tylko do Wspólnoty Mieszkaniowej A lecz także Wspólnoty Mieszkaniowej B, organ I instancji nakazał usunięcie nieodpowiedniego stanu technicznego budynków przy ul. [...] w C. poprzez: 1) wykonanie nowych izolacji powłokowych ścian piwnic oraz połączenie ich z izolacją poziomą płyty fundamentowej, 2) zapewnienie szczelności dylatacji pomiędzy budynkami przez wykonanie zamknięcia przeciwwodnego szczeliny dylatacyjnej w poziomie i w pionie, 3) wykonanie właściwej izolacji termicznej elementów żelbetowych (słupów, wieńców, nadproży), 4) zamontowanie projektowanych nawiewników w oknach dla zapewnienia wymaganej wentylacji pomieszczeń, 5) usunięcie nieszczelności w pokryciu dachowym budynków i wykonanie prawidłowych spadków przy kominach, 6) wykonanie drenażu wzdłuż ścian przedmiotowych budynków. Pismem z dnia [...]r. [...] Sp. z o.o. w K. zwróciło się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzjami z dnia [...]r. i [...]r. Zdaniem wnioskodawcy, przywołującego art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. decyzje zostały bowiem wydane bez udziału Przedsiębiorstwa, którego interesu prawnego jako wykonawcy robót budowlanych sprawa bezpośrednio dotyczy. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] organ I instancji odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie wskazanych wyżej decyzji. W uzasadnieniu zaakcentował, iż adresatem decyzji tych jest Wspólnota Mieszkaniowa B w C. oraz Wspólnota Mieszkaniowa A w C. To one winny zatem wykonać przedmiotowe decyzje zgodnie z wyznaczonym w nich terminem do [...]r. Natomiast [...] Sp. z o.o. jako inwestor obiektów po zakończeniu budowy przekazał obiekty do użytkowania Wspólnotom. Na tym jego rola się skończyła, a tym samym zdaniem organu nie jest on stroną postępowania, ponieważ nie posiada interesu prawnego. Ma jedynie obowiązek naprawić zgłoszone przez zarządcę Wspólnot usterki budowlane w ramach gwarancji czy rękojmi na wykonane roboty budowlane w oznaczonym w umowie terminie. [...] Sp. z o.o. w K. wniosło odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu Przedsiębiorstwo zarzuciło organowi naruszenie art. 28 k.p.a. polegające na odmowie wnioskodawcy udziału w postępowaniu pomimo istnienia interesu prawnego. Wskazało, iż w uzasadnieniu decyzji, w przedmiocie wydania której wnioskodawca żądał wznowienia postępowania przy jego udziale, organ administracji stwierdził, że prace budowlane wykonane przez inwestora zostały wykonane nienależycie, przy użyciu niewłaściwych materiałów i technologii oraz bez należytego przygotowania profesjonalnego wykonawcy. Interes prawny wnioskodawcy jest tym samym, zdaniem Przedsiębiorstwa, oczywisty. Ewentualne prawa i obowiązki wynikające dla wnioskodawcy na gruncie prawa cywilnego w związku z przedmiotem decyzji są kwestią odrębną względem niniejszego postępowania. Wnioskodawca nie wnosił bowiem o wznowienie postępowania ze względu na swoje ewentualne prawa i obowiązki na gruncie cywilnoprawnym, ale ze względu na fakt, że przedmiotem decyzji jest określenie jakości wykonania budynków zbudowanych przez wnioskodawcę. Interes prawny wnioskodawcy obejmuje zatem udział w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ocena jakości prac budowlanych wykonanych przez wnioskodawcę. Decyzją z dnia [...]r. nr [...][...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu wskazał, iż jego zdaniem skarżona decyzja jest zasadna, a ustalenia w sprawie poczynione przez organ nadzoru budowlanego I instancji w C. słuszne. Złożenie bowiem przez określony podmiot podania o wznowienie postępowania, powoduje wszczęcie tzw. postępowania wstępnego, które powinno zakończyć się załatwieniem sprawy w trybie przewidzianym w art. 149 k.p.a. Na tym etapie czynności organu administracyjnego ograniczają się wyłącznie do zbadania: 1) czy wskazana w podaniu przyczyna wznowienia mieści się w kategorii przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 i 145a Kodeksu postępowania administracyjnego, 2) czy zachowany został termin do złożenia podania o wznowienie, określony w art. 148 § 1 i § 2 Kpa. 3) czy podanie złożone zostało przez podmiot, któremu przysługują prawa strony. Stwierdzenie zaistnienia powyższych przesłanek czyni koniecznym wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), brak natomiast którejkolwiek z nich, stanowi podstawę do odmowy wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. W ocenie organu, wskazana przez skarżącego przyczyna wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Skoro interes prawny oraz rola wnioskodawcy zakończyły się z dniem przekazania spornych budynków do użytkowania Wspólnotom przed wszczęciem przez PINB w C. postępowania administracyjnego zwykłego to w konsekwencji skarżący nie posiada przymiotu strony. Pismem z dnia [...]r. działające przez pełnomocnika [...] Sp. z o.o. w K. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji zarzucając jej: - naruszenie art. 28 k.p.a., polegające na odmowie dopuszczenia strony do udziału w postępowaniu pomimo wykazania istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego w wydaniu rozstrzygnięcia, - naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. polegające na pominięciu uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji w zakresie, w którym skarżący wniósł odwołanie od decyzji organu administracji I instancji, to jest w zakresie uznania bądź odmowy uznania istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego w wydaniu określonego rozstrzygnięcia, - naruszenie art. 11 k.p.a. polegające na zaniechaniu wskazania przesłanek uzasadniających odmowę przyznania skarżącemu statusu strony w postępowaniu przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w C., - naruszenie art. 8 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji bez dostatecznego uzasadnienia prawnego i faktycznego, stanowiącym działanie sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania do organów Państwa. W uzasadnieniu Przedsiębiorstwo kolejny raz podkreśliło, że już organ administracji pierwszej instancji wskazywał, że wydana decyzja będzie mieć bezpośredni wpływ na stosunki majątkowe skarżącego. Sama ta okoliczność z natury rzeczy przesądza o istnieniu interesu prawnego po stronie skarżącego. Nadto postępowanie, którego wznowienia ze swoim udziałem żądał skarżący, dotyczyło stwierdzenia prawidłowości robót budowlanych wykonanych przez skarżącego. Ocenie w toku postępowania administracyjnego podlegała jakość i zgodność z projektem i sztuką budowlaną wykonania robót przez skarżącego. Zważywszy zatem na przedmiot postępowania zdaniem Przedsiębiorstwa dotyczy on nie tylko interesu prawnego podmiotów posiadających tytuł prawny do budynków, ale również wykonawcy, który je zbudował. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie może zostać uwzględniona. Przystępując do szczegółowych rozważań wskazać należy, iż w myśl utrwalonych w doktrynie i judykaturze poglądów wznowienie postępowania stanowi instytucję procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Potrzeba stosowania tego rodzaju instytucji objawia się w sytuacjach, kiedy to po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania dowodowego, na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej albo też gdy wystąpiły później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy – por. szerzej W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 242G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Zakamycze, 2005 r. , s. 295 i nast. wraz z cytowaną tam literaturą. Jedną z przesłanek nakazujących organowi wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją jest w świetle przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. okoliczność braku udziału strony w postępowaniu, bez jej własnej winy. Wskazać w tym miejscu należy, iż bezspornym w rozpatrywanej przez Sąd sprawie jest fakt, iż skarżące [...] Sp. z o.o. w K. nie brało udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r. i wydaną na podstawie art. 155 k.p.a. decyzją zmieniającą z dnia [...]r. nakazującym dwóm Wspólnotom Mieszkaniowym usunięcie nieodpowiedniego stanu technicznego budynków przy ul. [...], a w szczególności Przedsiębiorstwo nie zostało zawiadomione o jego wszczęciu oraz nie doręczono mu zapadłego w sprawie orzeczenia. Kwestią sporną pomiędzy skarżącym Przedsiębiorstwem a orzekającymi w sprawie organami jest natomiast ocena czy skarżący ma przymiot strony i tym samym czy mógł był skutecznie, z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., złożyć wniosek o wznowienie postępowania w sprawie. Wskazać w tej mierze należy, w myśl art. 61 ustawy Prawo budowlane właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, a także zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia oddziaływujących nań czynników zewnętrznych. Stosownie z kolei do art. 66 ust. 1 tejże ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przez PINB w C. decyzji z dnia [...] r. w razie stwierdzenia określonych w przepisie tym wad lub zagrożeń bądź uchybień właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Wykładnia przywołanych przepisów prowadzi do jednoznacznego wniosku, że skoro obowiązek stosownego utrzymania budynku spoczywa na właścicielu i zarządcy obiektu, to tylko na podmioty te nałożyć można obowiązki w zakresie usunięcia stwierdzonych przez organ nieprawidłowości. Wydana przez organ na podstawie art. 66 ust. 1 decyzja kreuje zatem, w zależności od sytuacji, jedynie obowiązki właściciela bądź zarządcy, nie odnosząc się w jakikolwiek sposób do uprawnień i powinności innych podmiotów. Tylko właścicielowi bądź zarządcy przysługuje zatem przymiot stron prowadzonego na podstawie art. 66 ust. 1 postępowania – por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2007 r. II OSK 999/06, LEX nr 366267. W konsekwencji w pełni podzielić należy zatem stanowisko obu orzekających w sprawie organów, iż skarżącemu Przedsiębiorstwu nie przysługiwał status strony w prowadzonym na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane postępowaniu. Jak wynika z przedłożonych Sądowi akt sprawy [...] Sp. z o.o. w K. nie jest bowiem ani właścicielem, ani zarządcą przedmiotowych budynków, a jedynie w przeszłości było wykonawcą robót budowlanych. W konsekwencji nie jest ono podmiotem uprawnionym do domagania się wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a tym samym wznowienie na jego wniosek zakończonego decyzją ostateczną postępowania byłoby prawnie niedopuszczalne. Podkreślenia wymaga nadto w tym miejscu, iż wydane na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane rozstrzygnięcia nie są do Przedsiębiorstwa tego adresowane, nie tworzą też dla niego żadnych obowiązków. Jedynymi bowiem podmiotami zobowiązanymi na podstawie wydanych rozstrzygnięć do usunięcia stwierdzonych wad budowlanych są wymienione powyżej Wspólnoty Mieszkaniowe, nie zaś strona skarżąca. W świetle powyższych uwag za pozbawione wpływu na rozstrzygnięcie uznać należy zatem podnoszone w skardze argumenty pełnomocnika skarżącego wywodzącego interes Przedsiębiorstwa (notabene w istocie faktyczny, a nie jak stwierdzono w skardze prawny) z faktu, iż nałożenie na Wspólnoty obowiązków z art. 66 ustawy prawo budowlane oznacza negatywną ocenę jakości wykonanych przez skarżącego robót budowlanych. Podkreślenia wymaga nadto, że kontroli Sądu podlegały w niniejszej sprawie jedynie rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. [...] i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. odmawiające skarżącemu Przedsiębiorstwu wznowienia postępowania administracyjnego, mające zatem charakter wyłącznie proceduralny i nie rozstrzygające merytorycznie sprawy nałożonych na Wspólnoty Mieszkaniowe obowiązków. W konsekwencji także Sąd, będąc związanym przedmiotem zaskarżenia, nie mógł zatem badać ani pod względem formalnym ani merytorycznym zgodności z prawem rozstrzygnięć wydanych przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.