I OSK 98/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jan Kacprzak sędzia WSA del. Wojciech Mazur Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 października 2008 r. sygn. akt III SA/Kr 521/08 w sprawie ze skargi M. H. na decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia (...) lutego 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na budowę domu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 521/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia (...) lutego 2008 r. nr (...) oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia (...) stycznia 2008 r., nr (...), w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na budowę domu. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Komendant Powiatowy Policji w G. decyzją z dnia (...) stycznia 2008 r., znak (...), na podstawie art. 94 ust. 1, 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007 r., nr 43, poz. 277) w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468), odmówił M. H. przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, wskazując, że roszczenie o uzyskanie pomocy finansowej uległo przedawnieniu. Małopolski Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia (...) lutego 2008 r. nr (...), utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję, zgadzając się z poglądem organu pierwszej instancji, że początek biegu przedawnienia dla M. H. rozpoczął się w dniu kiedy uzyskał on decyzję o pozwoleniu na budowę, to jest w dniu 28 grudnia 1999 r. Organ podniósł też, że nie zachodzą przesłanki zastosowania art. 107 ust. 2 ustawy (pozwalającego organowi nie uwzględniać przedawnienia, jeżeli opóźnienie jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami), gdyż skarżący nie wykazał tych przesłanek. Na tę decyzję M. H. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wskazując, że żaden akt prawny nie stanowi wprost, iż o pomoc finansową należy się zwrócić w terminie 3 lat od uzyskania pozwolenia na budowę. Podniósł, że art. 107 ustawy o Policji jest sformułowany w sposób ogólny, toteż nie wyłącza twierdzenia, że ma zastosowanie do dochodzenia pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Wyrokiem z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 521/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylając decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia (...) lutego 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, uznał, że skarga w niniejszej sprawie jest zasadna. W ocenie Sądu pierwszej instancji, z aktu mianowania policjanta na określone stanowisko służbowe nie wynika, że policjant uzyskał prawo podmiotowe do pomocy finansowej, gdyż prawo takie nie przysługuje wszystkim funkcjonariuszom w służbie stałej, a tylko tym, którzy spełniają dodatkową przesłankę, jaką są niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Sąd pierwszej instancji uznał także, iż do nabycia przez policjanta prawa podmiotowego w postaci prawa do pomocy finansowej konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. To zaś, zdaniem Sądu oznacza, że nie powstało prawo podmiotowe, ani wynikające z prawa podmiotowego roszczenie o wypłatę kwoty pomocy finansowej. W związku z tym, zdaniem Sądu rozważanie kwestii przedawnienia roszczenia było przedwczesne. Sąd wskazał także, że zarówno ustawa o Policji, jak i rozporządzenie wykonawcze do niej, nie określają terminu, w ciągu którego policjant może wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej. Stąd też, zdaniem Sądu przyjąć należy, że nie ma podstaw prawnych do formułowania poglądu, że wniosek o przyznanie prawa pomocy finansowej powinien być złożony w określonym czasie liczonym np. od daty uzyskania pozwolenia na budowę. Możliwość natomiast uzyskania prawa do pomocy finansowej uzależniona jest od istnienia merytorycznych przesłanek, jakimi są co do zasady niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Oznacza to, w ocenie Sądu, że tak długo, jak spełniona jest merytoryczna przesłanka uzasadniająca przyznanie określonego prawa w ramach zaspakajania potrzeb mieszkaniowych, tak długo może być złożony wniosek o przyznanie tego prawa. Od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną złożył Małopolski Komendant Wojewódzki Policji, reprezentowany przez radcę prawnego D. L., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 94 ustawy o Policji, polegającą na przyjęciu, że do uzyskania prawa podmiotowego do pomocy finansowej na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej o charakterze konstytutywnym, podczas, gdy prawo do pomocy finansowej powstaje z mocy ustawy w chwili spełnienia wszystkich przesłanek normatywnych przez policjanta, a w związku z tym decyzja o przyznaniu pomocy finansowej ma wyłącznie charakter deklaratoryjny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że każda ze spraw wymienionych w art. 91, 92 i 94 ustawy o Policji załatwiana jest w formie decyzji administracyjnej o charakterze deklaratoryjnym, ponieważ każdy funkcjonariusz z mocy ustawy ma prawo do określonego świadczenia. Zdaniem skarżącego świadczy o tym użycie przez ustawodawcę czasownika "przysługiwać" w połączeniu z rzeczownikiem "policjant". W ocenie skarżącego oznacza to, że funkcjonariusz z mocy samego prawa może korzystać z określonych świadczeń, przy czym roszczenie z tytułu pomocy finansowej (jak równoważników pieniężnych ) powstaje z chwilą zaistnienia ustawowych przesłanek. W związku z tym, zdaniem autora skargi kasacyjnej, czasownik "przysługiwać" (występujący także w art. 82, 73, 72 ustawy o Policji), powinien być rozumiany jednolicie i oznacza posiadanie określonego uprawnienia z mocy ustawy, za czym przemawia też sama konstrukcja przepisów rozdziału 8 powołanej ustawy. Skarżący kasacyjnie wskazał, że następstwem błędnej wykładni art. 94 było niezastosowanie przepisu art. 107 ust. 1 ustawy o Policji. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazano także, iż świadczenie w postaci pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego ulega przedawnieniu. Podniesiono, że art. 107 ustawy o Policji sformułowany jest bardzo ogólnie i nie zawiera precyzyjnego określenia, z którego można wnioskować, że dotyczy on wyłącznie roszczeń, o których mowa w rozdziale 9 ustawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, intencją ustawodawcy nie mogło być zatem ograniczenie stosowania tego przepisu wyłącznie do przypadków świadczeń określonych w rozdziale 9, tym bardziej, że w przepisie tym zostało użyte sformułowanie "inne świadczenia". Skarżący kasacyjnie stwierdził, że przyjęcie założenia, iż wniosek o pomoc finansową można złożyć w każdym czasie prowadziłoby do rażącej nierówności świadczeń otrzymywanych przez policjantów znajdującej się w takiej samej sytuacji faktycznej. W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazano, że skarżący od wielu lat pobiera równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, w tym także od 1999 r. w wysokości ok.2000 zł rocznie (wolne od podatku dochodowego od osób fizycznych do kwoty 2280 zł), za lata 2003 -2007 (po przedawnieniu roszczenia) uzyskał więc kwotę ok. 10.000 zł, czyli kwotę odpowiadającą wysokości ewentualnej pomocy finansowej (po odliczeniu podatku dochodowego od osób fizycznych). W ocenie skarżącego kasacyjnie, także ze skargi wynika, że M. H. zwlekał ze złożeniem wniosku o przyznanie pomocy ze względów ściśle finansowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest jedną z form zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji. Przepis art. 88 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Prawo do lokalu, o którym stanowi powyższy przepis jest realizowane przez przydział lokalu mieszkalnego, wypłacanie równoważnika pieniężnego albo pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Z treści art. 88 ust.1 powołanej ustawy wynika zatem, że przysługujące policjantowi prawo do lokalu jest w pierwszej kolejności realizowane przez przydział lokalu mieszkalnego, natomiast pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego albo domu jednorodzinnego jest zastępczą formą realizacji prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 94 ustawy o Policji, który w ust. 1 stanowi, że policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Podkreślenia wymaga, że prawo do pomocy finansowej nie przysługuje wszystkim funkcjonariuszom w służbie stałej, bowiem z aktu mianowania policjanta na określone stanowisko służbowe nie wynika, że uzyskał on prawo podmiotowe do pomocy finansowej, zatem prawo do pomocy finansowej przysługuje tylko tym policjantom, którzy spełniają dodatkową przesłankę, jaką są niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Pomoc ta nie została bowiem ukształtowana jako prawo z tytułu pełnienia służby w charakterze policjanta, lecz jako forma pomocy dla funkcjonariuszy w uzyskaniu mieszkania albo domu jednorodzinnego w miejscu pełnienia służby. Zatem dopiero policjant, który spełnia przesłanki do otrzymania takiego świadczenia nabywa do niego prawo, gdyż ustawodawca nie wprowadził w tym zakresie uznaniowości ich przyznania. Przy czym dla uzyskania takiego prawa niezbędne jest wydanie decyzji administracyjnej, która ma charakter konstytutywny. Dopiero po jej wydaniu powstaje po stronie policjanta roszczenie z tytułu pomocy finansowej i odpowiadający temu obowiązek organu. W związku z tym uznać należy, że warunek przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu należy wiązać tylko z taką sytuacją, w której policjant spełnia warunki do przydziału lokalu na podstawie decyzji administracyjnej. Podkreślenia wymaga także, iż przepisy powołanej ustawy o Policji nie przewidują wygaśnięcia prawa do pomocy finansowej na skutek upływu czasu, czy też zrealizowania celu, na jaki pomoc jest przeznaczona, przed wystąpieniem z wnioskiem o jej przyznanie. Przepis art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, stanowi wprawdzie, że pomoc finansowa przysługuje na "uzyskanie lokalu mieszkalnego", "albo domu jednorodzinnego", lecz jest to określenie celu, na jaki pomoc jest przyznawana, w żadnym zaś razie nie limitują czasu, w jakim ma być przyznana. Zatem uznać należy, że w ustawie o Policji nie został określony czas, w którym policjant powinien wystąpić o przyznanie pomocy finansowej, przewidzianej w art. 94 ust. 1 powołanej ustawy o Policji, z czego wynika, że wniosek taki może zostać złożony w każdym czasie. Przy czym nie narusza to zasady równości, co podniesiono w skardze kasacyjnej. Przypomnieć bowiem należy, że Trybunał Konstytucyjny w swych orzeczeniach wielokrotnie wyrażał stanowisko, że zasada równości nie wyklucza różnicowania sytuacji prawnej adresatów normy prawnej, jeżeli to zróżnicowanie znajduje uzasadnienie w odrębnościach sytuacji prawnej lub faktycznej poszczególnych kategorii adresatów (wyrok z 16 grudnia 1997 r.. K. 8/97. OTK w 1997 r., poz. 30, wyrok z 13 kwietnia 1999 r.. K. 36/98, OTK ZU Nr 3/1999, poz. 40). W niniejszej sprawie, jak wynika z jej akt, w stosunku do osoby M. H. nie została wydana decyzja administracyjna w przedmiocie nabycia przez niego prawa podmiotowego w postaci prawa do pomocy finansowej, a tym samym roszczenie nie stało się wymagalne. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił jednakże poglądu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do kwestii przedawnienia. Wskazać w tym miejscu należy, że według zasad techniki prawodawczej, jeżeli jakaś regulacja prawna dotyczy wszystkich kwestii szczegółowych regulowanych w ustawie, to winna być zawarta w przepisach ogólnych. W ustawie o Policji kwestia przedawnienia roszczeń zawarta jest tylko w jednym rozdziale. Oznacza to, że przedawnienie dotyczy tylko regulacji zawartej w tym rozdziale. Mając na uwadze powyższe rozważania oraz mając w pamięci stan faktyczny niniejszej sprawy uznać należy, że przepis art. 107 powołanej ustawy o Policji zawarty w rozdziale 9 tej ustawy pod tytułem "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów" nie dotyczy spraw zawartych w rozdziale 8 ustawy pod tytułem "Mieszkania funkcjonariuszy Policji", zatem nie ma zastosowania do kwestii uregulowanych w tym rozdziale. W związku z tym, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie narusza prawa, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.