II SA/Gl 351/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2008 r. sprawy ze skargi D. M. i P. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Po rozpatrzeniu wniosku S. G., D. P., A. Z., L. P. i A. S., decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą z up. Starosty C. orzeczono o dokonaniu zmiany dotychczasowego użytku parceli gruntowej [...] o pow. [...] ha, ujawnionej w jednostce rejestrowej [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna gmina S., objętej księgą wieczystą nr [...], oznaczonego symbolem "dr" – na użytek o oznaczeniu "[...]". Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepisy art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz §§ 44 pkt 2, 46 ust. 1 i 47 ust. 3 rozp. Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). W uzasadnieniu organ administracji wyjaśnił, że użytek "wspólna droga" przypisano działce [...] zgodnie z operatem geodezyjnym z dnia [...] r. Dz. Ew. [...], a następnie w [...] r. tj. w dacie założenia rejestrów ewidencji gruntów dla obrębu [...] oznaczono go symbolem "dr", co było zgodne z wówczas obowiązującymi przepisami. Jednakże w świetle aktualnie obowiązującego stanu prawnego, zawartego w załączniku nr 6 do powołanego rozporządzenia, do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.). Grunty zajęte pod wewnętrzną komunikację gospodarstw rolnych, leśnych oraz poszczególnych nieruchomości, nie są drogą w rozumieniu rozporządzenia. Grunty te wlicza się do przyległego do nich użytku gruntowego. Organ orzekający wyjaśnił, że działka nr [...] jest przedmiotem odrębnej własności, nie jest drogą publiczną i nie stanowi zorganizowanej całości określonej nieruchomości. Została wydzielona jako odrębny kontur wyłącznie dla potrzeb dojazdu do wydzielonych działek o zróżnicowanym stanie użytkowania, przylegając do użytków rolnych ("[...]" oraz "[...]") oraz użytku "[...]", lecz w przeważającej części do użytku "[...]". W tym stanie rzeczy organ I instancji uznał, iż zachodzą przesłanki do podporządkowania przedmiotowej działki symbolu "[...]", co nie stoi w sprzeczności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i leży w interesie wnioskodawców, bowiem ma wpływ na wysokość należnego podatku. W odwołaniu od decyzji D. M. i P. M. jako współwłaściciele działki [...] zarzucili błędne zastosowanie przepisu załącznika nr 6 pkt 1 ppkt 1 powołanego rozp., bowiem ich zdaniem przedmiotowa parcela nie spełnia kryteriów gruntu rolnego, jako że nie jest i nigdy nie była i nie będzie wykorzystywana do produkcji rolniczej. Od początku parcela ta jest drogą, częściowo utwardzoną, z której korzystają zarówno jej współwłaściciele, jak i inne osoby, których działki do niej przylegają. Wreszcie, droga ta jest powiązana z drogą publiczną gminną o symbolach [...] na planie miejscowym i w ten sposób stała się drogą publiczną, otwartą dla wszystkich. Przedmiotowy teren mieści się zaś w jednostce planu "[...]’ (tereny zabudowane i zurbanizowane), co ostatecznie ich zdaniem uzasadniałoby podporządkowanie parceli symbolu "[...]" (tereny mieszkaniowe). Wreszcie, odwołujący się zarzucili, że decyzja Starosty narusza ich prawo własności, ingeruje we wpisy w księgach wieczystych, pozbawiając ich obsługi komunikacyjnej i dojazdu do nieruchomości, zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji jako zgodnej z prawem. Zdaniem organu odwoławczego, przedmiotowa działka nie pełni funkcji drogi ogólnodostępnej, ponieważ przy jej wydzieleniu w [...] r. została przewidziana pod wewnętrzną komunikację gospodarstw rolnych i poszczególnych nieruchomości, powstałych z podziału działki [...]. Nadto, działka [...] nie spełnia wymogu zaliczenia do dróg wewnętrznych w świetle planu miejscowego z uwagi na szerokość wynoszącą [...] m, podczas gdy w planie przewidziano dla dróg dojazdowych pas drogowy o szerokości minimalnej [...] m. Nie jest też możliwe zaliczenie działki do terenów zabudowanych i zurbanizowanych, ani do zurbanizowanych terenów niezabudowanych, gdyż nie nastąpiło wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej i leśnej na podstawie odrębnej decyzji, podjętej w trybie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wreszcie, organ II instancji powołując się na zebrany materiał w postaci protokołu oględzin i fotografii przedmiotowej parceli, podał że co najwyżej można ją uznać za drogę polną, pozbawioną utwardzonej nawierzchni, poboczy, urządzeń i instalacji służących do przeprowadzenia ruchu drogowego, zaś kwestionowana decyzja nie narusza praw współwłaścicieli i nie pozbawia dotychczasowych uprawnień do korzystania z nieruchomości w charakterze dojazdu do drogi publicznej. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego D. M. i P. M. ponowili dotychczasowe zarzuty i argumentację, zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, akcentując że działka [...], nie jest i nie była wewnętrzną komunikacją, lecz od momentu powstania w [...] r. stanowiła drogę dojazdową od drogi publicznej. Ich zdaniem, dane w ewidencji gruntów winny być zgodne z wpisami w księgach wieczystych i jasno określać sposób korzystania z parceli, zgodny z planem miejscowym, który określa teren jako przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową o symbolu "[...]". Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi z przyczyn zawartych w motywach zaskarżonej decyzji. Uczestnicy postępowania w piśmie z dnia [...] r. zaprzeczyli twierdzeniom skargi, aby ich zamiarem było pozbawienie skarżących dojazdu, wyjaśniając że zmiana w ewidencji gruntów była niezbędna dla celów podatkowych. W toku rozprawy sądowej skarżący wyjaśnił, że w przeszłości były spory na tle korzystania z przedmiotowej parceli jako drogi. Nadto, skarżący wnieśli o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja zapadła bowiem z naruszeniem prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Spór sprowadza się do stwierdzenia, czy przedmiotowa parcela nr [...], stanowiąca współwłasność skarżących w [...] części, stanowi drogę wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, czy też stanowi grunt, zajęty pod wewnętrzną komunikację gospodarstw rolnych, leśnych oraz poszczególnych nieruchomości. Zdaniem składu orzekającego, błędny jest pogląd organów administracji, iż chodzi o wewnętrzną obsługę komunikacyjną poszczególnych nieruchomości. Powołana przez organy obydwu instancji ustawa – Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak i rozp. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, nie zawierają definicji pojęcia "nieruchomość". Stąd też należy przyjąć, iż pojęcie to oznacza nieruchomość w rozumieniu art. 46 § 1 kc, czyli części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty). Takie ujęcie nieruchomości koreluje z definicją "działki ewidencyjnej", zawartą w § 9 ust. 1 rozp. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z którą chodzi o ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Przedmiotowa parcela nie stanowi części gruntu przyległych do niej nieruchomości (działek ewidencyjnych), co jest oczywiste, przede wszystkim z uwagi na brak jednorodności pod względem prawnym. Działka nr [...] stanowi współwłasność szeregu osób, a przylegające do niej działki stanowią własność poszczególnych tych osób. W takiej konfiguracji parcela ta nie może być częścią innej nieruchomości. Tymczasem przez grunt zajęty pod wewnętrzną komunikację, o którym mowa w przepisie ust. 3 pkt 7 lit. a in fine załącznika nr 6 do powołanego rozp., można rozumieć jedynie część danej nieruchomości (działki ewidencyjnej). Wszak każda nieruchomość, gospodarstwo rolne i leśne musi posiadać wewnętrzną komunikację, czyli przede wszystkim dostęp do położonych na niej budynków i urządzeń w postaci dojazdu i dojścia usytuowanego na danej nieruchomości. Przyległe do danej nieruchomości odrębne działki ewidencyjne nie mogą więc z istoty pełnić funkcji wewnętrznej komunikacji innej nieruchomości. Zdaniem sądu administracyjnego, poczynione przez organy obydwu instancji ustalenia co do funkcji przedmiotowej działki, pozwalają natomiast na zakwalifikowanie jej do kategorii drogi wewnętrznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Wszak chodzi o wyodrębniony za pomocą linii granicznych ciągły obszar gruntu, stanowiący dojazd od drogi publicznej do przyległych nieruchomości o zróżnicowanym stanie użytkowania. Tymczasem wyliczenie funkcji drogi wewnętrznej, zawarte w art. 8 ust. 1 tej ustawy, jak i przywołanym wyżej załączniku, jest jedynie przykładowe. Niewątpliwie przedmiotowa parcela obsługuje zaś zarówno grunty rolne i leśne, jak i tereny zabudowane. Dla zakwalifikowania terenu do dróg wewnętrznych, nie jest natomiast niezbędne, aby teren ten spełniał określone wymogi techniczne, czy parametry, jak to uznał organ odwoławczy. Wszak ustawodawca do takiego wymogu w żaden sposób nie nawiązał. Co więcej, wszak szereg dróg gminnych, a więc publicznych, nie posiada żadnej infrastruktury. Wskazać też należy, iż materiał fotograficzny potwierdza fakt częściowego utwardzenia kolein na przedmiotowej działce kamieniami. Nie ma też znaczenia okoliczność, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sołectwa [...], uchwalony przez Radę Miejską S. w dniu [...] r. (uchwała nr [...], ogłoszona w Dz. Urzęd. Województwa [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...] r.), dopuszcza wyznaczenie dróg wewnętrznych o szerokości nie mniejszej niż [...] m (§ 54 pkt 3 uchwały). Otóż, zapis ten dotyczy wyłącznie obsługi działek budowlanych, a więc nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Nadto, § 62 uchwały, jednoznacznie potwierdza możliwość dotychczasowego użytkowania terenu, zaś parcela gruntowa położona jest w jednostkach strukturalnych "[...]" oraz częściowo "[...]", co poświadcza dołączony do skargi wypis z planu miejscowego z dnia [...] r. Wreszcie, wskazać przyjdzie, iż zaliczenie gruntów zajętych pod wewnętrzną komunikację do przyległego do nich użytku gruntowego, jednoznacznie potwierdza wadliwość dokonanej zmiany w ewidencji gruntów i budynków, bowiem w niniejszej sprawie dowolnie organy przyjęły, że z uwagi na różnorodne przeznaczenie przyległych działek ewidencyjnych, należy uwzględnić przeznaczenie przeważające. Tymczasem właśnie niemożliwość ustalenia przeznaczenia działki nr [...] wg takiego kryterium dobitnie świadczy, że wliczenie gruntu zajętego pod wewnętrzną komunikację dotyczy tylko części danej nieruchomości, a nie – nieruchomości sąsiednich, jak to błędnie przyjęły organy obydwu instancji. Wątpliwe jest też działanie w interesie współwłaścicieli przedmiotowej działki, jako że w istocie chodzi o ocenę prawidłowości działania organów podatkowych i rozstrzygnięcie kwestii, czy wszelkie drogi, a więc także wewnętrzne zwolnione są od podatku od nieruchomości, co jednak nie wchodzi w zakres niniejszego postępowania. Nadto zasada praworządności z art. 7 kpa wyklucza działanie organu w interesie strony bez podstawy prawnej. Z tych wszystkich względów zaskarżona decyzja nie mogła się ostać i podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie o niewykonalności decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku oparto na przepisie art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie [...] zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżących po myśli art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 powołanej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien zatem zgodnie z powyższymi rozważaniami wydać decyzję kasacyjną z art. 138 § 1 pkt 2 kpa i orzec co do istoty sprawy przy przyjęciu braku podstaw prawnych do wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków.