II SA/Sz 426/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) Protokolant Tomasz Korpal po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2008 r. sprawy ze skargi L. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia inwentaryzacji budowlanej oraz oceny technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego L. W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 81 c ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i art. 123 K.p.a. nałożył na L. W. obowiązek przedłożenia w terminie do 17 grudnia 2007 r. następujących dokumentów: - inwentaryzację budowlaną przebudowanych pomieszczeń z oceną techniczną dotyczącą prawidłowości wykonanych robót, sporządzoną przez osobę posiadającą określone przepisami prawa uprawnienia, - protokoły badań i sprawdzeń instalacji elektrycznej. W uzasadnieniu organ wskazał, że dokonane oględziny mieszkania skarżącego wykazały wykonanie bez wymaganego pozwolenia bądź zgłoszenia robót budowlanych polegających na likwidacji ścianki działowej między kuchnią i pokojem, likwidacji kuchenki gazowej i licznika instalacji gazowej, przebudowę instalacji elektrycznej w celu podłączenia płyty kuchennej ceramicznej i piekarnika elektrycznego. W zażaleniu na ww. postanowienie L. W. wniósł o jego uchylenie zarzucając mu naruszenie; - art. 7 i 77 K.p.a. przez niedołożenie wymaganych starań w celu dokonania ustaleń zgodnych z rzeczywistym stanem faktycznym, - art. 81 c ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane przez ich zastosowanie, mimo, że brak jest podstaw do żądania od skarżącego informacji lub udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót polegających na likwidacji ścianki działowej oddzielającej ślepą kuchnię od pokoju w mieszkaniu przy ul. [...] oraz przez brak precyzyjnego określenia, jakie badania i sprawdzenia instalacji elektrycznej mają być przeprowadzone w tym lokalu. W dalszej części skarżący zarzucił organowi błąd w ustaleniu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy polegający na ustaleniu, że prace związane z likwidacją ścianki działowej zostały przeprowadzone w trakcie remontu w 2007 r., podczas, gdy prace te wykonano na przełomie lat 1991-1992. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 81 c ust. 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania w przedmiotowej sprawie, podając, że z uwagi na zawiadomienie SM w S. organ powiatowy w dniu 18 maja 2007 r. wszczął postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na wyburzeniu ścianki między kuchnią a pokojem w mieszkaniu przy ul. [...]. L. W. zeznał, że prace te wykonane zostały w latach 1991-92, natomiast w marcu 2007 r. rozpoczęto remont polegający na wymianie instalacji elektrycznej w celu podłączenia kuchenki elektrycznej, likwidacji części instalacji gazowej i odcięciu licznika gazowego oraz wykonaniu tynków, podłóg, malowaniu i kafelkowaniu. Postanowieniem z dnia [...] organ powiatowy zobowiązał skarżącego do przedłożenia w terminie do 30 października 2007 r. inwentaryzacji budowlanej przebudowanych pomieszczeń wraz z oceną techniczną dot. prawidłowości ich wykonania oraz protokołów badań i sprawdzeń instalacji gazowej i przewodów kominowych oraz instalacji elektrycznej. W wyniku rozpoznania zażalenia na ww. postanowienie organ II instancji w dniu 14 sierpnia 2007 r. orzekł o jego uchyleniu w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy w dniu [...] organ I instancji wydał zaskarżone postanowienie. Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonego rozstrzygnięcia, organ podał, że zgodnie z art. 81 c ust. 1 pkt 1 i ust. 2 prawa budowlanego organy administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszt ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Nałożenie takiego obowiązku nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w rozumieniu art. 104 K.p.a. a uzupełnieniem materiału dowodowego i dlatego właściwa jest tu forma postanowienia. Dopiero po dostarczeniu przez inwestora wymaganych dokumentów organ nadzoru budowlanego w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy powinien podjąć decyzję. Wydane w trakcie postępowania postanowienie nie kończy postępowania w sprawie, ponieważ zgodnie z art. 123 K.p.a. organ administracji publicznej w toku postępowania wydaje postanowienia, które dotyczą poszczególnych kwestii, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy. Wykonane w przedmiotowej sprawie roboty budowlane stanowią kategorię innych niż określone w art. 48 albo 49b ustawy Prawo budowlane i postępowanie prowadzone jest w trybie art. 51 w zw. z ust. 7 ww. ustawy, wobec czego data zakończenia robót budowlanych nie ma znaczenia sprawie, ponieważ dotychczasowe przepisy nie mają zastosowania w przypadku procedur wynikających z art. 51 i art. 50 prawa budowlanego. Odnośnie zarzutu skarżącego dot. braku precyzyjnego określenia jakie badania i sprawdzenia instalacji elektrycznej mają zostać przeprowadzone, organ podał, że czynności te ma wykonać osoba posiadająca wymagane przepisami prawa uprawnienia a nie skarżący osobiście. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie L. W. kwestionowanemu postanowieniu ponownie zarzucił naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. przez brak starannego i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, polegający przede wszystkim na błędnym przyjęciu przez organy, że prowadzone postępowanie dotyczy dwóch odrębnych inwestycji realizowanych w różnych terminach. Dalej skarżący wskazał naruszenie art. 81 c ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przez zastosowanie tych przepisów, pomimo, że do robót polegających na likwidacji ścianki działowej między kuchnią a pokojem zastosowanie miały przepisy poprzednio obowiązującej ustawy oraz przez brak podstaw do żądania dokumentów związanych z ww. robotami budowlanymi. Naruszenie art. 124 § 1 K.p.a. przez brak precyzyjnego określenia jakie badania i sprawdzenia instalacji elektrycznej mają być przeprowadzone w lokalu. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze .zm.) - zwanej dalej jako P.p.s.a. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia dokonana według kryterium zgodności z przepisami prawa doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem postanowienie to wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego - w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego - mogą nałożyć w drodze postanowienia na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Przesłanką zastosowania cytowanego przepisu jest istnienie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego - organ jest więc uprawniony, a wręcz zobowiązany, do wydania postanowienia w trybie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane w każdym przypadku, gdy poweźmie wątpliwości w tym zakresie. Działania organu w tym trybie zmierzają do wyjaśnienia kwestii technicznych niezbędnych dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Przepis ten daje bowiem uprawnienie do żądania od wszystkich uczestników procesu budowlanego, właścicieli przedstawienia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, nie dając równocześnie podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej, w której organ konkretyzuje sytuację prawną stron postępowania. Mając na uwadze nieostry zakres pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy" należy przyjąć, iż zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej lub ekspertyzy jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie art. 81 c ust. 2, musi oparte być na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia. Na podstawie analizy akt sprawy w tym treści postanowień organów nadzoru budowlanego orzekających w sprawie Sąd uznał, że zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy, nie jest wystarczający dla dokonanej przez ten organ oceny, iż zaistniały "uzasadnione wątpliwości" co do jakości wykonanych robót budowlanych. Ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu oględzin dokonanych przez organ I instancji w dniu 16 października 2007 r. wynika jedynie, że skarżący wykonał określone roboty budowlane. Natomiast brak jest jakiejkolwiek informacji na temat jakości tych robót. Ponadto organ obowiązany jest należycie uzasadnić swoje orzeczenie pod względem prawnym i faktycznym. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie przytoczono żadnych ustaleń faktycznych świadczących o złej jakości wykonanych robót budowlanych. Z tych powodów Sąd, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. W sprawie wykonalności zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 152 P.p.s.a., a o kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisów art. 200 P.p.s.a.