V SA/Wa 1641/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska - Szary, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), Protokolant - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2008 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... kwietnia 2008 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy; uchyla zaskarżoną decyzję Sąd Okręgowy w K. ... Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia 30 listopada 2007r. sygn. akt ... przekazał do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. wniosek J. W. o umorzenie należności z tytułu zaległych składek wraz z naliczonymi odsetkami na ubezpieczenie społeczne oraz Fundusz Pracy. W uzasadnieniu wniosku J. W. wskazał, iż utrzymuje się z renty, jest niezdolny do pracy, a na leki wydaje ok. 100 zł miesięczne. Decyzją z ... lutego 2008r. nr ..., na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1-3 i 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych [tekst jednolity: Dz.U. z 2007r. nr 11, poz. 74 ze zm.], dalej: u.s.u.s. Zakład odmówił J. W. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy za okres ... wraz z odsetkami. Uzasadniając swą decyzję organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki całkowitej nieściągalności bowiem J. W. pobiera świadczenie rentowe w wysokości ... zł brutto, a jego małżonka pobiera zasiłek dla bezrobotnych w wysokości ... zł brutto. Ponadto wnioskodawca nie korzysta z żadnych form pomocy z ośrodka pomocy społecznej. Jest współwłaścicielem nieruchomości, dla której prowadzona jest Księga Wieczysta KW nr ..., na której to nieruchomości Zakład posiada zabezpieczenie hipoteczne, ma dwa samochody osobowe marki [...]. Ponadto należności składkowe objęte są postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez Komornika Sądowego Rewiru... w K. W trakcie prowadzonego postępowania ustalono, że J. W. posiada również zadłużenie wobec Pierwszego Urzędu Skarbowego w K. w wysokości ... zł, a z dokumentacji medycznej wynika, że jest osobą schorowaną, cierpi na [...] oraz [...]. Na podstawie powyższych faktów organ uznał, że nie zachodzi przesłanka umorzenia należności polegająca na całkowitej nieściągalności, o której mowa w art.28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., ani też okoliczności uzasadnione ważnym interesem osoby zobowiązanej do opłacania składek, które pomimo nie zaistnienia przesłanek ustalenia stanu całkowitej nieściągalności, umożliwiają umorzenie zaległych składek ubezpieczeniowych (art. 28 ust.3a u.s.u.s. oraz § 3 pkt.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne). Po przeprowadzeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu decyzją z ... kwietnia 2008r. nr ... wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Przytoczył ponownie treść przepisu art. 28 u.s.u.s. i w tym kontekście uznał, że z uwagi na skutecznie prowadzoną wobec dłużnika egzekucję nie można mówić o zaistnieniu całkowitej nieściągalności jako przesłanki warunkującej umorzenie zadłużenia wobec ZUS. Ponownie wskazał na to, iż z uzyskiwanej przez wnioskodawcę renty Komornik Sądowy Rewiru ... w K. dokonuje potrąceń w wysokości ... zł miesięcznie. W ocenie Prezesa ZUS J. W. również nie udowodnił w sposób przekonywujący okoliczności, które przemawiają za umorzeniem należności pomimo braku całkowitej nieściągalności ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej. Analizując sytuację zdrowotną wnioskodawcy stwierdził również, że nie wykazał on w sprawie konkretnych kwot jakie przeznacza na zakup lekarstw, a złożone w sprawie wyjaśnienia i dokumenty nie wniosły nic istotnego do sprawy, co mogłoby mieć wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie. W skardze na powyższą decyzję J.W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i o umorzenie należności zarzucając jej naruszenie art. 28 ustawy z dnia 13.10.1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31.07.2003r. Podniósł również naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów. W dalszej części uzasadnieniu swojej skargi wskazał, iż organy nie ustaliły faktycznej jego sytuacji, na którą oprócz wysokości osiąganego dochodu ma wpływ także wielkość stałych obciążeń. Prezes ZUS uzasadniając swoje stanowisko, lakonicznie odniósł się, w ocenie skarżącego, do przedstawionego stanu faktycznego i w zasadzie powielił stanowisko organu I instancji. Nie wziął pod uwagę okoliczności, iż skarżący z uwagi na swoją sytuację finansową nie jest w stanie wykupić lekarstw, a minimalne zwiększenie uzyskiwanych w postępowaniu egzekucyjnym kwot spowodowałoby znaczne pogorszenie się jego sytuacji i oznaczałoby konieczność ograniczenia wydatków związanych z codziennym życiem. Odnosząc się do nie wykazania wydatków związanych z zakupem leków, skarżący zwrócił uwagę, iż konkretne kwoty, które przeznacza na zakup lekarstw zostały zawarte w formularzu ZUS o stanie rodzinnym, majątku i źródłach dochodu. Wyjaśniając uznaniowy charakter decyzji oraz zasadę swobodnej oceny dowodów skonstatował, że decyzje odmowne powinny być przekonywująco i jasno uzasadnione, zarówno, co do faktów, jak i do prawa tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie winno być ich logiczną całością. Dalej w uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż wbrew twierdzeniom organu odwoławczego spełnia on przesłanki do umorzenia należności. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w wydanych w sprawie decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych [Dz.U. nr 153, poz. 1269] oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.], dalej - p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu złożona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (w zakresie postępowania dowodowego), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zaskarżona decyzja z dnia ....04.2008r. jest obarczona wadą skutkującą jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Stan prawny, mający znaczenie dla dokonania takiej właśnie oceny, przedstawia się następująco: Zgodnie z art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.) . Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Natomiast przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także do składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; powoływanej dalej, jako "k.p.a."), o czym stanowi art. 180 § 1 tegoż kodeksu. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, rozumianych jak wyżej, podejmowane na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. O uznaniowym charakterze decyzji świadczy użycie przez prawodawcę zwrotu "Zakład może umorzyć należności". Podkreślić jednak należy, że uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisach art. 107 k.p.a. Wręcz przeciwnie, organ prowadząc postępowanie w wyniku, którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 k.p.a. nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia. Z kolei sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje, zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności zwrócenia uwagi wymagało jej uzasadnienie. Uzasadnienie jest jednym ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art.11 k.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ powinien wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym (por. Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie Administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 663 i nast., a także wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I S.A. 178/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 51). W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie składek będą to umorzenie składek bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujący przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody, stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego nieopartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Jak wynika z wyroku NSA z dnia 25 czerwca 2003 r. sygn. akt III SA 3118/01 (POP 2004/4/77), zwłaszcza w uzasadnieniu decyzji negatywnej dla zobowiązanego, powinno znaleźć się szczegółowe omówienie kwestii istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie okoliczności uzasadniających zastosowanie instytucji umorzenia. Niezbędny zakres postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie określał w znacznej mierze przepis § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Skoro przepis ten, jako przesłankę umorzenia składek wskazuje okoliczność negatywnego wpływu zapłaty zaległych składek na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych ubezpieczonego i jego rodziny, to w tej sprawie organy obydwu instancji miały obowiązek szczególnie wnikliwego wyjaśnienia sytuacji majątkowej Skarżącego i ustalenia, czy zapłata składek rzeczywiście może zagrozić jego egzystencji. W ocenie Sądu organy powinny były ustalić wysokość osiąganych przez Skarżącego dochodów oraz wysokość ponoszonych przez niego wydatków i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Odnosząc się do powyższego Sąd zwraca uwagę, iż w zaskarżonej decyzji z dnia ....04.2008r. Prezes ZUS ustosunkowując się do podniesionych przez skarżącego J. W. okoliczności dotyczących jego stanu zdrowia oraz kosztów związanych z leczeniem, stwierdził, że cyt. "...". Tymczasem już tylko z oświadczenia skarżącego zawartego w Kwestionariuszu o stanie majątkowym dla zobowiązanego będącego osobą fizyczną (k-... akt administracyjnych) wynika, że wydatki J. W. związane z kosztami leczenia wynoszą ok. ... zł miesięcznie, a zakup opału to kwota rzędu ... zł miesięcznie. Powyższe, istotne fakty nie zostały przez organ odwoławczy uwzględnione przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ich pominięcie nie odzwierciadla rzeczywistej sytuacji majątkowej skarżącego, której zaistnienie może warunkować umorzenie należności wobec Zakładu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 13.10.1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Należy tym samym stwierdzić, że Prezes ZUS (działający w imieniu Zakładu) nie odniósł się do całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Ponadto w zaskarżonym rozstrzygnięciu wskazano, że choroba J. W. ma charakter przejściowy, stan zdrowia się pogarsza. Przyjęto za prawdziwe twierdzenia strony, że skarżący jest badany w kierunku ewentualnego przeszczepu serca, nie jest w stanie wykupić wszystkich leków oraz, że po uiszczeniu wszystkich opłat pozostaje skarżącemu kwota ... zł dziennie. Przy tak opisanym stanie faktycznym sprawy, Prezes ZUS wydając zaskarżoną decyzję stwierdził, że nie zostały wypełnione przesłanki z art. 28 ust. 3a ustawy ubezpieczeniowej. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji z dnia ... lutego 2008r. Prezes ZUS w pełni zaakceptował ustalenia faktyczne i prawne zawarte w decyzji. Tymczasem w treści wskazanego pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia brak jest analizy sytuacji materialnej skarżącego w kontekście ustalenia jego rzeczywistego dochodu po odliczeniu niezbędnych wydatków związanych z zakupem lekarstw oraz kosztów związanych z ewentualnym leczeniem przedoperacyjnym. Ponownie rozpatrując sprawę także organ II instancji nie ustosunkował się do zgromadzonego w sprawie dowodu, jakim był Kwestionariusz o stanie majątkowym dla zobowiązanego będącego osobą fizyczną, w którym określono wydatki związane z normalnym (w warunkach skarżącego) funkcjonowaniem. Taki sposób załatwienia sprawy stanowi, zdaniem Sądu, naruszenie zasady dwuinstancyjności określonej w przepisie art. 15 k.p.a., zgodnie, z którą postępowanie odwoławcze powinno polegać nie tylko na kontroli postępowania organu I instancji, ale powinno również polegać na ponownym merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy niejako "od nowa", gdyż organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Powyższa zasada wymusza na organie odwoławczym odniesienie się w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji, które powinno spełniać wymogi art. 107 k.p.a., również do tych twierdzeń strony, które nie zostały dostatecznie rozpatrzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Orzekając w sprawie nie uwzględniono ponadto podniesionej w oświadczeniu skarżącego z dnia ....04.2008r. okoliczności sprzedaży samochodu osobowego marki ..., którego J. W. był właścicielem, na dowód, czego dołączono do sprawy stosowną umowę sprzedaży pojazdu (k-... akt administracyjnych), oraz ewentualnych skutków tej czynności w kontekście rozpoznawanej sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę Prezes ZUS (działający w imieniu Zakładu) zobowiązany będzie ustalić rzeczywiste warunki finansowe J. W., po odliczeniu niezbędnych wydatków związanych z jego leczeniem w kontekście ewentualnego umorzenia należności w oparciu o przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz wspomnianego § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31.07.2003r. Ogólnikowe, bowiem stwierdzenie organu, że wyjaśnienia skarżącego i dokumenty nie wniosły nic nowego do sprawy i że nie stwierdzono wyjątkowej sytuacji po stronie skarżącego nie są, zdaniem Sądu, wystarczającym rozważeniem wszelkich okoliczności sprawy i uzasadniają wniosek, iż organ naruszył zasadę swobodnego uznania administracyjnego. Zasadny jest, zatem zarzut zawarty w skardze, a odnoszący się do dowolności rozstrzygnięcia. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja naruszała przepisy art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy - w zakresie stwierdzenia istnienia i oceny przesłanek z art. 28 ust. 3a i § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Sąd nie kwestionuje natomiast ustaleń organu, co do braku przesłanki nieściągalności. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.