III SO/Gd 4/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik - Grzanka po rozpoznaniu w dniu 9 października 2008 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku A. P. w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny z powodu nieprzekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami administracyjnymi postanawia wymierzyć Wójtowi Gminy [...] grzywnę w kwocie 500 (pięćset) złotych. W dniu 14 września 2007 r. do Urzędu Gminy [...] wpłynęła skarga A. P. na bezczynność wójta gminy w przedmiocie nie wydania decyzji administracyjnej odnośnie "przywrócenia pasa na nieruchomości gruntowej nr 265, na odcinku oznaczonym geodezyjnie 266, a także na nieruchomości oznaczonej geodezyjnie 267 i 268 oraz poszerzenia istniejącej drogi na działce oznaczonej geodezyjnie 265 do szerokości 4,5 m". W uzasadnieniu skargi wskazano, iż stosowny wniosek w sprawie został złożony już w 2005 r. Tymczasem do dnia wniesienia skargi w sprawie nie została wydana jakakolwiek decyzja administracyjna. W przedmiotowym piśmie skarżący wskazał, iż skargę kieruje za pośrednictwem organu pozostającego w bezczynności do "Wojewódzkiego Sądu Apelacyjnego w G.". W/w skarga nie została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Rada Gminy [...] uchwałą z dnia 13 listopada 2007 r., działając m.in. w oparciu o art. 229 pkt 3 k.p.a. uznała skargę za bezzasadną z uwagi na fakt, iż w sprawie nie było podstaw do wydania jakiejkolwiek decyzji administracyjnej. Odpis uchwały wraz z uzasadnieniem został doręczony A. P., który w dniu 11 kwietnia 2008 r. złożył w Urzędzie Gminy pismo z prośbą o podanie informacji o stanie sprawy. W odpowiedzi z dnia 14 kwietnia 2008 r. na w/w pismo Wójt Gminy [...] podniósł, że Rada Gminy była świadoma, iż skarżący pomimo pomyłki swą skargę kieruje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Nie mniej jednak sąd administracyjny nie posiada kompetencji do bezpośredniego rozpatrywania skarg na bezczynność wójta w danej sprawie. W ocenie organu wyłącznie uprawniona w tej materii jest rada gminy. W związku z tym Rada Gminy [...] podjęła stosowną uchwałę co oznacza, że sprawa została definitywnie załatwiona. W dniu 10 lipca 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynął wniosek A. P. o wymierzenie organowi grzywny w oparciu o art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, iż podjęcie uchwały przez radę gminy nie było prawidłowe. Z kolei sposób załatwienia sprawy przez wójta uniemożliwia kontrolę nad prowadzoną sprawą ze strony sądu administracyjnego. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału III Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 lipca 2008 r. poinformowano wójta gminy o treści złożonego wniosku. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ gminy podniósł, iż jest on niezasadny i winien zostać odrzucony. W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie orzekał uprawniony organ - rady gminy. Rada gminy podjęła z kolei stosowną uchwałę, która przez wnioskodawcę nie została zaskarżona. Argumentacja powyższa została powtórzona w piśmie organu z dnia 29 września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Dla oceny zasadności wniosku A. P. i prawidłowości działania organu jednostki samorządu terytorialnego podstawowe znaczenie ma odróżnienie skargi na bezczynność organu (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) od skargi o charakterze actionis popularis, o której mowa w art. 227 i n. k.p.a. Należy wskazać, że bezczynność konkretnego organu administracji publicznej (a tym samym dopuszczalność wniesienia skargi w tym przedmiocie) zachodzi wówczas, gdy w określonym przez przepisy prawa terminie określony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie. Nadto z bezczynnością organu administracji mamy do czynienia gdy wprawdzie dany organ prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem określonej czynności. Co istotne, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 listopada 1987 r. (sygn. akt SAB 23/87, publ. ONSA 1988/1/13) przyjął, że z punktu widzenia dopuszczalności skargi na bezczynność organu administracji obojętne jest, czy organ ten nie wydał decyzji z powodu opieszałości w załatwieniu sprawy, czy wobec uznania, że występują w określonej sprawie przesłanki negatywne dla załatwienia sprawy. Z kolei zgodnie z art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi o charakterze powszechnym może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Taka skarga jest więc odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów danej jednostki, które nie dają podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Uregulowane w Dziale VIII k.p.a. postępowanie skargowe kończy się czynnością faktyczną, czyli zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi lub o odmownym jej załatwieniu. Zawiadomienie to - sporządzone w formie pisemnej oraz zawierające elementy wskazane w art. 238 § 1 k.p.a. - powinien otrzymać podmiot wnoszący skargę. W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego przedmiotowe zawiadomienie kończy uproszczone postępowanie skargowe i nie podlega skardze do sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 1983 r., sygn. akt II SA 983/83, publ. ONSA 1983/2/57). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, iż w dniu 14 września 2007 r. A. P. bezsprzecznie wniósł za pośrednictwem Wójta Gminy [...] skargę na bezczynność organu administracji. O konstatacji tej przesądza treść skargi (abstrahując od jej merytorycznej słuszności) oraz zawarte w skardze wskazanie, iż skargę wnosi "za pośrednictwem organu" . Mimo oczywistości co do charakteru skargi została ona jednak w sposób nieuprawniony potraktowana przez organ jako skarga, o której mowa w Dziale VIII k.p.a. i "przekazana" do rozpatrzenia przez radę gminy. Z korespondencji znajdującej się w aktach sprawy wynika jednak (vide: pismo podpisane przez Wójta Gminy [...] datowane na dzień 14 kwietnia 2008 r.), że organ miał pełną świadomość do jakiego sądu i z jakim zamiarem skarżący wnosi skargę. Nie mniej jednak procedura wniesienia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego została w sposób nieuprawniony zastopowana i zastąpiona uproszczonym postępowaniem skargowym, co skutkuje wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny. Analiza zgromadzonych w sprawie dokumentów prowadzi do konkluzji, że skarga na bezczynność wraz z odpowiedzią na skargę nie została przekazana do sądu mimo bezwzględnego obowiązku zakreślonego w art. 54 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący prawidłowo bowiem wniósł skargę "za pośrednictwem Wójta Gminy [...]" i obowiązkiem organu było przekazanie jej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku ( jak bowiem wcześniej wskazano organ mimo nieprawidłowego określenia Sądu przez skarżącego nie miał wątpliwości do jakiego Sądu skarga jest skierowana), gdyż ocena w zakresie merytorycznym tj. ustalenie czy w sprawie będącej przedmiotem skargi organ w istocie dopuścił się bezczynności należy do kognicji sądu administracyjnego. Innymi słowy niedopuszczalne jest, aby organ uznając np., że w danej sprawie na podstawie obowiązujących przepisów nie jest zobowiązany do wydania decyzji, de facto sam rozstrzygnął, że nie pozostaje w bezczynności a taka sytuacja zaistniała w omawianej sprawie. Organ kwalifikując skargę na podstawie przepisów postępowania administracyjnego – dział VIII k.p.a., wbrew wymogowi wynikającemu z naczelnych zasad tego postępowania określonych w art. 7,8,9 k.p.a. nie wyjaśnił czy A. P. mimo podjętych działań organu podtrzymuje skargę złożoną do sądu. Organ administracji publicznej zastosował zaś nieuprawnioną w danej sytuacji faktycznej procedurę pozbawiającą rzeczowo właściwy sąd administracyjny możliwości rozważenia czy w prowadzonej sprawie faktycznie mamy do czynienia z bezczynnością organu. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organ ma bowiem obowiązek przekazać ją sądowi wraz z odpowiedzią na skargę (oraz aktami). W żaden sposób jak wyżej wskazano nie może zastępować sądu administracyjnego w formalnej ocenie zastosowania trybu wniesienia skargi na bezczynność jak i w merytorycznej ocenie czy w sprawie faktycznie doszło do bezczynności i z jakich ewentualnie powodów. Z powyższych względów Sąd, uznając argumenty podniesione we wniosku o wymierzenie grzywny za zasadne, na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 cytowanej ustawy wymierzył organowi grzywnę w kwocie 500 złotych. W ocenie Sądu niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi było ewidentne a organ w sposób nieprzekonujący starał się usankcjonować swoje błędne postępowanie. Wysokość orzeczonej grzywny Sąd przyjął mając na uwadze wszystkie okoliczności sprawy, w tym wadliwy sposób procedowania przez organ oraz znaczne przekroczenie terminu określonego w art. 54 § 2 w/w ustawy.