II OSK 590/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia WSA del. Grzegorz Czerwiński Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D.W. i M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 176/04 w sprawie ze skargi D., M., J. i M.W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wybudowania budynku mieszkalnego oddala skargę kasacyjną II OSK 590/10 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 11 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 176/04 po rozpoznaniu skargi D., M., J. i M. W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2004 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy z dnia [...] września 2003 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania budynku mieszkalnego na działce B. i J. Z. oraz E. Z. - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji podano, że postępowanie w sprawie przed organem nadzoru budowlanego zostało wszczęte na żądanie D. W. zarzucającej w szczególności wybudowanie na sąsiedniej działce domu bez pozwolenia na budowę. W toku postępowania ustalono, że inwestor uzyskał w 1974 roku decyzję o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, który zrealizował. Budynek jest użytkowany od 1978 roku. Skarżący w 1996 roku nabyli sąsiednią działkę, kwestionując następnie przebieg granicy pomiędzy ich nieruchomością oraz nieruchomością inwestora. Prowadząc postępowanie organ nadzoru budowlanego stwierdził dobre utrzymanie budynku inwestora i jego właściwy stan techniczny a także ustalił, że odległość spornego budynku od granicy z działką skarżących /nr [...]/ wynosi niecałe 3 m zamiast projektowanych 4 m, jednakże odległości te nie naruszają przepisów obowiązujących w dacie pozwolenia na budowę /nieistotne odstępstwo od projektu budowlanego/. Pozwolenie na budowę zawiera pewne niejasności, co nie może jednak obciążać inwestora. Nie ma podstaw do zastosowania art. 50-51 Prawa budowlanego. Została wykonana dokumentacja geodezyjna powykonawcza. Nastąpił podział działki inwestora, co jednak nie ma w sprawie znaczenia. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżący zarzucili naruszenie przepisów art. 7, 8, 9, 10 ( 1 105 ( 2, 106 oraz 24 i 25 kpa a także prawa budowlanego i o ochronie prawa własności. Skarżący podnieśli też zarzut bezprawnej zmiany granic działki inwestorów a także niewykonanie zaleceń decyzji organu odwoławczego uchylającej poprzednie orzeczenie o umorzeniu postępowania. Zarzucili ponadto "podrobienie dokumentów i pozwolenia na budowę". W ocenie odwołującej się strony ma zastosowanie art. 57 i 59 prawa budowlanego. Naruszono prawo budowlane z 1961 roku. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdził, że zarzuty odwołania są chaotyczne, niezrozumiałe, nie dowiedzione i nie mające związku ze sprawą. Sporny budynek wybudowano na podstawie pozwolenia na budowę co powoduje bezprzedmiotowość postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. Odstępstwa od projektu budowlanego mają charakter nieistotnych odstępstw. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący powtórzyli dotychczasowe zarzuty, w szczególności co do braku pełnych i wiarygodnych dokumentów dowodzących posiadanie przez inwestora pozwolenia na budowę, skoro w aktach sprawy znajdują się jedynie kserokopie bez potwierdzenia za zgodność z oryginałami. Sporne zabudowania nie były zaznaczone na mapach geodezyjnych z 1998 roku, mogły więc zostać wybudowane w latach 70-tych. Nie zapewniono skarżącym możliwości udziału w postępowaniu. Zaskarżona decyzja narusza własność skarżących, rażąco narusza art. 37 i 38 prawa budowlanego, w związku z art. 58 kc. Ma w sprawie zastosowanie art. 48 prawa budowlanego wobec samowoli budowlanej inwestora. W uzupełnieniu skargi wniesiono o zobowiązanie następców prawnych inwestora do dołączenia dokumentu pozwolenia na budowę w oryginale, wobec podejrzenia popełnienia przestępstwa. Kolejnym pismem skarżący powiadomili o wystąpieniu w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, oraz o uzupełnienie materiału dowodowego o dokumentację geodezyjną i własnościową działek stron. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd I instancji stwierdził, że organ badał zgodność z przepisami obiektu wybudowanego przed dniem 1 stycznia 1995 r. czyli przed dniem wejścia w życie obecnie obowiązującego Prawa budowlanego /art. 108/, wchodziło więc w rachubę stosowanie art. 37 ust. 1 albo art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 24 października 1974 r. /Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm./. Podstawowe znaczenie w sprawie miało ustalenie, czy obiekt wybudowano na podstawie pozwolenia na budowę. Ustalenie legalności wybudowania obiektu skutkuje w sposób oczywisty bezprzedmiotowością postępowania /art. 105 ( 1 kpa/. Skarżący bezskutecznie próbowali podważyć prawidłowość ustaleń w tym zakresie. Okoliczność nieujawnienia budynku w dokumentacji geodezyjnej powstałej po wybudowaniu domu nie mogła podważyć mocy dowodowej dowodów powołanych przez organ na okoliczność daty budowy /oświadczenia stron, oględziny, dokumentacja budowy/, zaś gołosłowne zarzuty sfałszowania dokumentów zostały trafnie uznane za nieuzasadnione. Zamieszczenie w dokumentacji sprawy kserokopii i to niekompletnej dokumentacji budowy nie podważało ustaleń organu o posiadaniu przez inwestora /poprzednika prawnego obecnych współwłaścicieli działki/ pozwolenia na budowę. Wobec braku prawnego obowiązku zachowania i udostępniania organom dokumentacji z 1974 roku to nie inwestor musi udowodnić legalność budowy z lat 1974-1978, lecz to organ ma obowiązek wykazać nielegalność budowy. Skoro zaś następcy prawni inwestora zachowali chociażby kserokopie fragmentów dokumentacji, to organ powinien uznać je za dowód /art. 75 ( 1 kpa/. Organ w obszernym, szczegółowym wywodzie, nie nasuwającym zastrzeżeń /art. 77 ( 1 i 80 kpa/ dokonał wszechstronnego rozważenia tego dowodu i jego prawidłowej oceny, powstającej pod ochroną zasady swobodnej oceny dowodów. Niemożność odszukania dokumentacji w archiwach nie dowodzi o braku dokumentacji w ogóle. Wszelkie pozostałe twierdzenia bądź zarzuty i wnioski skarżących nie miały w ocenie Sądu I instancji znaczenia dla rozstrzygnięcia, bądź były nierzeczowe, a wręcz miały cechę pomówień. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli D. i M. W. zarzucając wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem: 1/ przepisów postępowania to jest: a/ art. 145 ( 2 ppsa, przez niezastosowanie przez Sąd I instancji tego przepisu w sytuacji, gdy doszło do naruszenia art. 156 ( 1 pkt 1 kpa przez organ II instancji, który powinien stwierdzić nieważność decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2003 r. z uwagi na naruszenie przez ten organ przepisów o właściwości, to jest art. 66 ( 1 i ( 2 kpa, /właściwym do rozpoznania sprawy poza Powiatowym Inspektorem Nadzoru budowlanego, był także właściwy organ geodezji i kartografii, wobec tego faktu organ administracji publicznej tj, Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego, do której skierowali skarżący swoje obszerne podanie winien zawiadomić ich jako wnoszących podanie, że w sprawach innych powinni wnieść odrębne podanie do właściwego organu i poinformować ich o treści art. 66 ( 2 kpa, jednocześnie organ ten winien dokonać tego w drodze stosownego postanowienia, czego jednak tego nie uczynił/, b/ art. 62 ust. 1 ppsa, oraz art. 106 ( 3 ppsa wobec niedoprowadzenia do "skompletowania" koniecznych dokumentów takich jak mapy topograficzne lub wyrysy co do spornych działek, aktów notarialnych w celu wyjaśnienia istotnych wątpliwości, 2/ przepisów prawa materialnego, to jest ( 1 - 10 zarządzenia Ministra Spraw wewnętrznych z dnia 19 lipca 1963 r. w sprawie wykonywania czynności geodezyjnych przy wyznaczaniu obiektów budowlanych w związku z art. 49 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane z 1991 r. odnoszących się do wymaganych czynności geodezyjnych i związanych z uzyskaniem pozwolenia na budowę w 1974 roku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że w myśl art. 145 ( 2 ppsa sąd stwierdza nieważność decyzji, gdy stwierdzi zaistnienie przyczyn określonych w art. 156 kpa, lub w innych przepisach. W myśl art. 156 ( 1 pkt 2 kpa stwierdza się nieważność decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. Skarżący wystąpili z wieloma wnioskami, a więc ma zastosowanie art. 66 kpa wymagający, aby organ objął postępowaniem tą sprawę, która należy do jego właściwości, zaś co do innych, ma powiadomić wnoszącego podanie, o tym, że powinien wnieść podanie do właściwego organu. Nie zastosowanie się do tego przepisu, oraz nie powiadomienie o treści art. 66 ( 2 skutkuje nieważnością zaskarżonej decyzji organu nadzoru budowlanego. W kwestii naruszenia przepisów dotyczących gromadzenia dowodów w sprawie, w ocenie skarżącej strony skutkuje ono tym, że Sąd I instancji jedynie powierzchownie zbadał sprawę, a nie doprowadził do wszechstronnego wyjaśnienia istniejącego stanu rzeczy. Nieuwzględnienie stanu prawnego z daty budowy spornego obiektu oraz przepisów prawa geodezyjnego, wskazujących na obowiązki organów geodezyjnych w kwestii stanu dokumentacji geodezyjnej, także doprowadziło do braku dokładnego wyjaśnienia sprawy, która powinna powrócić do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżących ustanowiony w ramach pomocy prawnej, podtrzymał zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej oraz jej wnioski. Skarżąca D. W. wyjaśniła, że w jej ocenie właściwe załatwienie niniejszej sprawy ma związek z rozstrzygnięciem organu nadzoru budowlanego dotyczącym jej sprawy osobistej, to jest pobudowanego przez nią budynku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazuje się naruszenie: jako przepisów postępowania art. 145 ( 2 ppsa, wobec niezastosowania przez Sąd I instancji tego przepisu w sytuacji, gdy doszło do naruszenia art. 156 ( 1 pkt 1 kpa przez organ II instancji, który powinien stwierdzić nieważność decyzji organu I instancji wydanej w postępowaniu prowadzonym z inicjatywy skarżącej, z uwagi na naruszenie przez ten organ przepisów o właściwości, to jest art. 66 ( 1 i ( 2 kpa. Według skarżącej właściwość organu pierwszej instancji "poza tym organem" spraw podnoszonych w pismach skarżącej, należała także do innych organów, w tym przypadku organów do spraw geodezji i kartografii. Obszerne podanie skarżących organ nadzoru budowlanego powinien załatwić tylko w takim zakresie, jaki należał do jego właściwości, zaś w kwestiach nie należących do tego organu "winien zawiadomić ich jako wnoszących podanie", że powinni wnieść odrębne podanie do właściwego organu i jednocześnie stosownie do wymogu art. 66 ( 2 kpa, powinien pouczyć o możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie tego organu; art. 62 ust. 1 ppsa, oraz art. 106 ( 3 ppsa wobec niedoprowadzenia do "skompletowania" koniecznych dokumentów takich jak mapy topograficzne lub wyrysy co do spornych działek, aktów notarialnych, w celu wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Odnosząc się do tych zarzutów należy jednoznacznie stwierdzić, iż okoliczność nie wydania w sprawie podania /podań, bowiem skarżący wnosili szereg pism do organu nadzoru budowlanego/ postanowienia przewidzianego art. 66 kpa co do zakresu żądań przekraczających właściwość organu nadzoru budowlanego nie może w żadnym razie skutkować stwierdzeniem nieważności rozstrzygnięcia decyzją administracyjną w tym zakresie, który niespornie leży w gestii tego organu. Ubocznie tylko wypada podkreślić, że w skardze kasacyjnej twierdzi się, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy powinien stwierdzić nieważność decyzji organu odwoławczego ze względu na rażące naruszenie art. 66 kpa, podczas gdy nawet gdyby taka przesłanka nieważnościowa w sprawie rzeczywiście wystąpiła, to i tak organ II instancji nie ma kompetencji do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji w postępowaniu odwoławczym. Zaistnienie przesłanki nieważnościowej ujawnione przez organ odwoławczy skutkuje orzeczeniem na podstawie art. 138 ( 1 pkt 2 kpa, to jest uchyleniem decyzji organu odwoławczego. Nie wywiązanie się natomiast przez organ I instancji z obowiązków wynikających z art. 66 kpa w zakresie nie należącym do właściwości organu, który otrzymał podanie, uprawnia stronę do złożenia skargi na bezczynność organu, po wyczerpaniu trybu zażaleniowego, o którym mowa w art. 37 kpa. Brak jest normy prawnej określającej termin, do zaskarżenia bezczynności organu administracji publicznej. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 62 ust. 1 ppsa, oraz art. 106 ( 3 ppsa, który odniesiony do Sądu I instancji należy rozumieć w ten sposób, iż to ten sąd miał obowiązek dopuścić dowód ze wskazanych przez stronę skarżącą dokumentów "w celu wyjaśnienia istotnych wątpliwości". Prawidłowe w tej sprawie stanowisko zajęły organy administracji publicznej obu instancji oraz akceptujący to stanowisko Sąd I instancji, iż w sytuacji, gdy nie jest możliwe udowodnienie inwestorowi /sąsiadowi strony skarżącej/ zrealizowanie budowy w warunkach samowoli budowlanej w okresie lat siedemdziesiątych /pozwolenie na budowę z 1974 roku/, brak jest możliwości podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które likwidowałoby tę zarzucaną przez stronę skarżącą samowolę. W związku z oświadczeniem skarżącej złożonym na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i składanymi zarzutami dotyczącymi kwestii geodezyjnych można wnosić, iż kwestionując budowę na sąsiedniej działce skarżąca dąży do wykazania w tej sprawie, iż to sąsiad nieprawidłowo zrealizował budowę /uzyskał pozwolenie na budowę/, a nie sama skarżąca własny obiekt budowlany. Załatwienie podanie skarżącej przez organ nadzoru budowlanego dotyczącego sprawy budowy zrealizowanej przez sąsiada i to dodatkowo pochodzącej z tak dawnego okresu w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie tylko nie mogło być pozytywne /kończyć się orzeczeniem likwidującym zarzucaną samowolę budowlaną/, lecz w istocie, jak się wydaje, nie powinno w sposób decydujący wpływać na załatwienie sprawy własnej skarżącej. Sąd pierwszej instancji nie miał więc żadnych podstaw do tego, aby spowodować dopuszczenia jako dowodów w sprawie dodatkowych dokumentów. Skarga kasacyjna zawiera też zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest ( 1 - 10 zarządzenia Ministra Spraw wewnętrznych z dnia 19 lipca 1963 r. w sprawie wykonywania czynności geodezyjnych przy wyznaczaniu obiektów budowlanych w związku z art. 49 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane z 1991 r. odnoszących się do wymaganych czynności geodezyjnych związanych z uzyskaniem pozwolenia na budowę w 1974 roku. W pierwszym rzędzie należy stwierdzić, że w sprawie, która dotyczy obiektu zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę z 1974 roku nie ma zastosowanie ustawa Prawo budowlane z 1991 roku a więc już z tego względu zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł być uwzględniony. Niezależnie jednak od tego, należy podkreślić, iż po około 30 latach istnienia obiektu budowlanego, co do którego uznaje się, że został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę /nie udowodniono zaistnienia samowoli budowlanej/, kwestia oceny budowy tego obiektu w aspekcie przepisów dotyczących czynności geodezyjnych nie ma bezpośredniego związku ze sprawą rozpoznawaną przez organ nadzoru budowlanego. Jeżeli występują pomiędzy stroną skarżącą i jej sąsiadem kwestie sporne na tle własnościowym wynikającym m. in. z dokumentacji geodezyjnej, rozwiązywaniu tych kwestii służy odrębne postępowanie, a nie to, które prowadził w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 250 ppsa.