IV SA/Wa 2109/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2008 r. sprawy ze skargi R. J. na czynność Dyrektora Departamentu Ochrony Powierzchni Ziemi, Geologii i Górnictwa Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z dnia (...) sierpnia 2007 r. nr (...) w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku o dopłatę do demontażu pojazdów 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności Dyrektora Departamentu Ochrony Powierzchni Ziemi, Geologii i Górnictwa Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej; 2. zasądza od Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na rzecz skarżącego R. J. kwotę 3.240 (trzy tysiące dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący R. J., prowadzący stację demontażu pojazdów pod firmą "I." w dniu [...] marca 2007 r. złożył do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. wniosek o dopłatę do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak [...] Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej - Departament Ochrony Powierzchni Ziemi, Geologii i Górnictwa poinformował wnioskodawcę, że wniosek o dopłatę wpłynął w terminie tj. zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków przeznaczania wpływów pochodzących z opłat w zakresie recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 108, poz. 739). W wyniku rozpatrzenia wniosku w w/w Departamencie został on zaopiniowany negatywnie z powodu niepoprawnie sporządzonego sprawozdania, które zawiera błąd merytoryczny polegający na zamieszczeniu odpadów z grupy 17. Jednocześnie poinformowano wnioskodawcę, iż zgodnie z zapisami w/w rozporządzenia odmowa udzielenia dopłaty do demontażu nie stanowi przeszkody w ubieganiu się o dofinansowanie w formie pożyczki działań inwestycyjnych opisanych w § 5-8 rozporządzenia. Pismo powyższe zostało podpisane przez Dyrektora Departamentu Ochrony Powierzchni Ziemi, Geologii i Górnictwa – [...] T. R. Pismem z dnia [...] czerwca 2007 r. R. J. wniósł o ponowne rozpatrzenie wniosku podnosząc, iż spełnił wszystkie wymogi formalne określone w art. 410 a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 z późn. zm.), a mianowicie: * uzyskał wymagane poziomy odzysku i recyklingu, o których mowa w art. 28 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, * posiada decyzje wymagane w związku z prowadzeniem stacji demontażu, * złożył w terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 30 ust. 1 w/w ustawy. Ponadto skarżący wskazał, iż posiada zezwolenie na wytwarzanie odpadów z grupy 17 tj. aluminium o kodzie 17 04 02 i musiał je uwzględnić w rocznym sprawozdaniu, tym bardziej, że są one wymienione w decyzji środowiskowej na prowadzenie stacji demontażu. Powołał się również na brak jakichkolwiek zastrzeżeń ze strony Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w R. co do ujęcia w sprawozdaniu rocznym za 2006 rok odpadów z grupy 17. Sygn. akt IV SA/Wa 2109/07 Niezależnie od powyższego wnioskodawca wyjaśnił, iż wpływ masy odpadów z zakwestionowanej przez Narodowy Fundusz grupy jest niewielki na uzyskany w 2006 roku poziom odzysku oraz recyklingu i zasadniczo nie ma wpływu na osiągnięcie wymaganych poziomów odzysku. Dyrektor Departamentu Ochrony Powierzchni Ziemi, Geologii i Górnictwa pismem z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak [...] poinformował R. J., iż podtrzymuje negatywne rozpatrzenie wniosku o udzielenie dopłaty z powodów wskazanych we wcześniejszym piśmie z dnia [...] kwietnia 2007 r. Powyższe rozstrzygnięcie Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej jest przedmiotem skargi R. J. wniesionej do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie. W skardze tej strona podniosła, iż rozstrzygnięcie o negatywnym zaopiniowaniu wniosku o udzielenie dopłat do demontażu za rok 2006 narusza art. 410 a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 2000 r. w sprawie szczegółowych warunków przeznaczania wpływów pochodzących z opłat w zakresie recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 108, poz. 739 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że wnioskodawca nie spełnia wszystkich warunków wynikających ze wskazanych przepisów, podczas, gdy skarżący wymogi określone tymi przepisami spełnił. Zdaniem skarżącego Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej przekroczył również kompetencje wynikające z przepisów prawa, gdyż stosownie do art. 400 ust. 1 - 4 oraz art. 410 a ust. 1-3 w/w ustawy - Prawo ochrony środowiska, nie był uprawniony do dokonania merytorycznej oceny sprawozdania skarżącego o pojazdach wycofanych z eksploatacji za rok 2006. Uprawnienie takie przysługuje wyłącznie organom inspekcji ochrony środowiska, które to prowadząc kontrolę w stacji demontażu skarżącego zarzuconych przez Fundusz nieprawidłowości nie potwierdziły, dowodem czego jest protokół kontroli nr [...], sporządzony przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Nadto skarżący podniósł, iż poprzez nieudzielanie pouczenia o przysługujących stronie środkach prawnych umożliwiających zaskarżenie przedmiotowych rozstrzygnięć, Fundusz naruszył art. 9 kpa. Sygn. akt IV SA/Wa 2109/07 Dodatkowo w uzasadnieniu skargi strona skarżąca wywiodła jej uprawnienie do złożenia przedmiotowej skargi do sądu administracyjnego. Powołując się na art. 52 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżący wskazał, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia, to skargę na akty z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Fundusz, weryfikując wniosek o udzielenie dopłat rozstrzyga o uprawnieniach prowadzącego stację demontażu do uzyskania dofinansowania, wynikających z przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej - r. pr. W. K. wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego kosztów procesu, w tym zastępstwa procesowego. Odnosząc się do zarzutów skargi, pełnomocnik Funduszu podkreślił, iż dokonywanie przez Fundusz merytorycznej oceny sprawozdania rocznego znajduje umocowanie w przepisach ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Stosownie bowiem do treści art. 8 ustawy naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest m in. przekazanie dotacji z naruszeniem zasad lub trybu jej udzielenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim Sąd nie podzielił stanowiska pełnomocnika Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (zwanego dalej Narodowym Funduszem), sprowadzającego się do przyjęcia, iż w sprawie niniejszej brak jest przesłanek, które uprawniałyby do przeprowadzenia sądowej kontroli działalności Funduszu pod katem jej zgodności z prawem, a w konsekwencji powyższego że skarga powinna być odrzucona. Należy bowiem zauważyć, iż zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sądy sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a zatem każdego podmiotu, który w ramach swych kompetencji przyznanych przez ustawodawcę kształtuje władczo i Sygn. akt IV SA/Wa 2109/07 jednostronnie stosunek prawny z indywidualnym adresatem decyzji, aktów lub czynności. Pod pojęciem administracji publicznej nie należy rozumieć tylko i wyłącznie organów ustrojowych, ale także organy wykonujące powierzone im zadania w zakresie administracji publicznej (organy w zakresie funkcjonalnym). Takim podmiotem jest Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, któremu prawodawca powierzył określone zadania o charakterze finansowym, dotyczące nakładów inwestycyjnych na rzecz poprawy stanu środowiska. Nie do zaaprobowania jest pogląd pełnomocnika Narodowego Funduszu, że sam fakt wykonywania przez Fundusz zadań publicznych oraz dysponowania środkami publicznymi nie może stanowić podstaw do przypisania Funduszowi kompetencji do władczego wypowiadania się w sprawach udzielania dotacji. W niniejszej sprawie skarżący R. J., prowadzący stację demontażu pojazdów, złożył w dniu [...] marca 2007 r. do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. wniosek o udzielenie dopłaty do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Wniosek ten został negatywnie zaopiniowany przez Departament Ochrony Powierzchni Ziemi, Geologii i Górnictwa Narodowego Funduszu z uwagi na niepoprawnie sporządzone sprawozdanie, o czym wnioskodawca został poinformowany przez Dyrektora tego Departamentu pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. Po zakwestionowaniu przez wnioskodawcę takiego stanowiska, które jego zdaniem narusza obowiązujące w tym zakresie przepisy, wskazany wyżej Dyrektor, pismem z dnia [...] sierpnia 2007 r. potwierdził negatywne rozpatrzenie wniosku. W ocenie Sądu zajęcie stanowiska w przedmiocie zweryfikowania wniosku o udzielenie dotacji stanowi czynność w rozumieniu art. 3 § 1 pkt 4 P.p.s.a., a to oznacza, że przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego. Stosownie do treści art. 410 a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. -Prawo ochrony środowiska, Narodowy Fundusz udziela dopłat do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji przedsiębiorcy prowadzącemu stację demontażu, który łącznie spełnia następujące warunki: 1. uzyskał wymagane poziomy odzysku i recyklingu, o których mowa w art. 28 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, 2. posiada decyzje wymagane w związku z prowadzeniem stacji demontażu, Sygn. akt IV SA/Wa 2109/07 3. złożył w terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Stosownie do art. 386 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej zaliczane są do instytucji ochrony środowiska. Artykuł 400 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż na zasadach określających ustawą działają Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, zwany dalej "Narodowym Funduszem", wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej, powiatowe i gminne fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Narodowy Fundusz i wojewódzkie fundusze mają osobowość prawną i w rozumieniu ustawy o finansach publicznych są odpowiednio państwowym funduszem celowym oraz wojewódzkimi funduszami celowymi (art. 400 ust. 2 ustawy). Narodowy Fundusz i wojewódzkie fundusze prowadzą gospodarkę finansową w sposób zapewniający pełne wykorzystanie środków pochodzących z Unii Europejskiej niepodlegających zwrotowi przeznaczonych na ochronę środowiska i gospodarkę wodną. Ustawodawca w art. 401 ustawy - Prawo ochrony środowiska określił źródła przychodów Narodowego Funduszu, jak również ich przeznaczenie. W ustępie 11 w/w artykułu wskazał, iż przychodami Narodowego Funduszu są także wpływy z opłat, o których mowa w art. 12 ust. 2, art. 14 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 25, poz. 202 i Nr 175, poz. 1458 oraz z 2007 r. Nr 176, poz. 126) i jednocześnie zastrzegł, iż przychody te przeznacza się z zastrzeżeniem ust. 12 c wyłącznie na: 1. finansowanie dopłat do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji, 2. dofinansowanie działań inwestycyjnych w zakresie: a) demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji b) gospodarowania odpadami powstałymi w wyniku demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji c) zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji 3. finansowania gmin w zakresie zbierania porzuconych pojazdów wycofanych z eksploatacji (ust. 12). Skoro ustawodawca powołał określoną instytucję prawną, jaką jest Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, określając jej wewnętrzną strukturę i przypisując wypełnianie określonych zadań, konsekwencją czego jest Sygn. akt IV SA/Wa 2109/07 kształtowanie (konstytuowanie) w sferze uprawnień konkretnej jednostki prawa w zakresie określonym aktem normatywnym rangi ustawowej, nie ustanawiając jednocześnie regulacji prawnej, która określałaby tryb postępowania i formę rozstrzygnięcia podjętego przez tą instytucję (w tym przypadku NFOŚ i GW), to nie można uznać za uprawnioną praktykę pozbawiania jednostki możliwości prawnej weryfikacji nieuwzględnienia jej wniosku o realizację określonego uprawnienia. Nadto należy zauważyć, iż rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie nadania statutu narodowemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (Dz. U. Nr 96, poz. 865), wydane na podstawie art. 416 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, jest z daty sprzed dokonania zmiany w/w ustawy, którą wprowadzono art. 410 a - w związku z ustawą o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji i nie podlegało zmianom, a zatem nie może odnosić się do zakresu spraw uregulowanych w w/w ustawie. Zasadą ogólną określoną w § 5 ust. 1 Statutu jest, że organy Narodowego Funduszu obradują na posiedzeniach, podejmując uchwały w sprawach należących do ich właściwości. Organy kolegialne funkcje orzekania w sprawie administracyjnej indywidualnej wykonują przez podejmowanie uchwał. Tylko bowiem w tej formie może być wyrażone stanowisko wieloosobowego organu, stanowiące o załatwieniu sprawy. Uchwała podjęta w zakresie spraw, o których stanowi art. 1 § 2 pkt 2 kpa jest decyzją administracyjną. Podejmując uchwałę organ działa jako organ administracyjny przez dokonanie konkretyzacji prawa (vide wyrok NSA z dnia 14 marca 2001 r. sygn. akt II SA 1380/00 Lex 53470). Uchwała jest oświadczeniem woli kompetentnego organu podjętym w wyniku zastosowania prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego (por. Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz 7 wydanie, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2005 str.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto wyrażony w literaturze pogląd, iż treść a nie forma przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną (por. wyrok z dnia 22 września 1981 r. sygn. akt SA 791/81, postanowienie z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt I SA 2585/00 Lex 49910), postanowienie z dnia 20 listopada 1981 r. sygn. akt II SA 848/81 - ONSA 1981, nr 2, poz. 91 i poz. 118). Przy czym orzecznictwo to jest zgodne, że przez pojecie decyzji należy rozumieć władcze i jednostronne rozstrzygnięcie organu administracyjnego, Sygn. akt IV SA/Wa 2109/07 wydane na podstawie przepisu powszechnie obowiązującego, o prawach lub obowiązkach imiennie oznaczonego adresata w konkretnie wskazanej sprawie zewnętrznej. Ze sprawą zewnętrzną mamy do czynienia wówczas, gdy między organem i adresatem rozstrzygnięcia nie występuje ani zależność organizacyjna, ani też podległość służbowa. W wyroku z dnia 23 czerwca 1994 r., sygn. akt III ARN 39/94, Sąd Najwyższy rozpatrując sprawę podjęcia dyspozycji państwowymi środkami pieniężnymi z Funduszu Restrukturyzacji i Oddłużania wskazał, iż w sytuacji, gdy przepisy określające szczególny tryb postępowania nie zawierają przepisu odsyłającego w zakresie nieuregulowanym, do stosowania ogólnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, właściwy organ administracji powinien jednak uzupełniająco stosować przepisy kpa., aby we właściwym trybie rozstrzygnąć indywidualną sprawę administracyjną (art. 1 pkt 1 kpa). Pogląd ten podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 1999 r. sygn. akt III SAB 121/98 (Lex 47437), wydanym w sprawie dotyczącej dotacji dla spółdzielni mieszkaniowej na dopłaty do centralnego ogrzewania. Współczesne rozumienie konstytutywnej zasady określającej Rzeczpospolitą Polską jako demokratyczne państwo prawne, daje podstawę do sformułowania tezy ogólnej, że w przypadkach wątpliwości co do prawnych form działania administracji publicznej, w sprawach indywidualnych dotyczących praw lub obowiązków obywateli, administracja ta załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepis ustawy expresis verbis przewiduje dla określonej kategorii stosunków lub spraw inny tryb postępowania i inny sposób rozstrzygnięcia. To założenie ogólne uwzględnia społeczną potrzebę optymalizacji środków prawnych służących ochronie praw obywateli w postępowaniu administracyjnym lub quasi-administracyjnym, sprzyja jawności postępowania, otwiera drogę do powszechnej ochrony sądowej (vide uchwała Sądu Najwyższego z dnia 17 lutego 1993 r. sygn. akt III AZP 34/92 (OSNC z 1993 r. nr 92, poz. 149, Lex 11199). W świetle powyższych uregulowań prawnych prawidłowe rozpatrzenie wniosku skarżącego o udzielenie dopłaty do demontażu za rok 2006 powinno zakończyć się podjęciem przez Zarząd Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej uchwały na podstawie art. 415 ust. 1 pkt 4 cyt. wyżej ustawy -Prawo ochrony środowiska. Uchwała ta, jak podniesiono powyżej, ma charakter Sygn. akt IV SA/Wa 2109/07 decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 kpa, od której stronie przysługuje środek odwoławczy zgodnie z procedurą określoną w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można zatem zgodzić się z poglądem organu, zaprezentowanym w piśmie procesowym z dnia [...] października 2008 r., że udzielenie dotacji następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej, zawartej przez Narodowy Fundusz z przedsiębiorcą prowadzącym stację demontażu. Tego rodzaju formy ustawodawca nie określił zarówno w ustawie - Prawo ochrony środowiska, jak również w ustawie o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Wprawdzie forma umowy cywilnoprawnej dla przekazania przedmiotowych dopłat została przewidziana w paragrafie 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków przeznaczania wpływów pochodzących z opłat w zakresie recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 108, poz. 739), które w ocenie Sądu zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 410 b ustawy - Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z tym przepisem Rada Ministrów została przez prawodawcę uprawniona do określenia szczegółowych warunków przeznaczania wpływów pochodzących z opłat, o których mowa w art. 12 ust. 2, art. 14 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Z przedmiotowej delegacji wynika wprost, że Rada Ministrów nie była upoważniona do uregulowania formy przeznaczania dotacji, albowiem ta, jak już wskazano powyżej, mogła być udzielona tylko w formie uchwały Zarządu Funduszu, mającej charakter decyzji administracyjnej. Dodać w tym miejscu należy, że uchwała zarządu Funduszu rozstrzyga albo o przyznaniu dotacji - jeżeli wnioskodawca spełnia warunki określone ustawą, bądź o odmowie -jeżeli nie spełnia warunków. Czynności jakich dokonuje dyrektor odpowiedniej jednostki w strukturze organizacyjnej Funduszu, a w tym przypadku Dyrektor Departamentu Ochrony Powierzchni Ziemi, Geologii i Górnictwa Narodowego są czynnościami wstępnymi, przygotowującymi materiały dla Zarządu odnośnie konkretnego wniosku do podjęcia stosownej uchwały (decyzji administracyjnej) przez Zarząd Funduszu, rozstrzygającej w kwestii przyznania lub odmowy przyznania dotacji. Sygn. akt IV SA/Wa 2109/07 W tych warunkach należało stwierdzić, że zaskarżona czynność nie mogła stanowić rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie skarżącego o przyznanie dotacji, a zatem należało ją uznać za wadliwą i tym samym wyeliminować z obrotu prawnego. Mając powyższe na względzie Dyrektor Departamentu Ochrony Powierzchni Ziemi, Geologii i Górnictwa Narodowego wniosek skarżącego o udzielenie dopłaty wraz ze stosownymi dokumentami powinien przekazać do Zarządu Funduszu celem podjęcia rozstrzygnięcia w kwestii tego wniosku w formie uchwały z pouczeniem o środkach odwoławczych. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.