VII SA/Wa 1114/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Miron, Sędzia WSA - Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Asesor WSA - Paweł Groński(spr.), Protokolant - Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2008r. sprawy ze skargi Operatora Gazociągów Przesyłowych " [...]" S.A. w [...] Oddział w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej udzielającej pozwolenia na budowę. I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Operatora Gazociągów Przesyłowych " [...]" S.A. w [...] Oddział w [...] kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...] Wojewoda [...], działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego tekst jednolity - Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o. o. Oddział w R. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2007r., nr [...] odmawiającej uchylenia własnej decyzji z dnia [...] marca 2006r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. i T.L. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ewid.[...] we wsi B., gmina J., wydanej w wyniku postępowania wznowieniowego wszczętego postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2006r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pismem z dnia [...] lipca 2006r. znak [...] [...] Sp. z o.o Oddział w R. poinformował Starostę [...], że w wyniku kontroli gazociągu [...] relacji M. — P., stwierdzono naruszenie strefy ochronnej gazociągu z uwagi na budowę domu jednorodzinnego w m. B. przez J. i T.L. Z uwagi na powyższe pismem z dnia [...] lipca 2006r. znak [...] Starosta [...] wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o stwierdzenie z urzędu nieważności decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] września 2005r. nr [...] o warunkach zabudowy działki nr ewid. [...] położonej we wsi B., dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego Państwa J. i T.L. Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia 7 sierpnia 2006r. poinformowało Starostę [...], że nie znajduje podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy J. Nr [...] z dnia [...].09.2005r. znak [...] . Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006r. nr [...] na podstawie art. 149 § 1 i art.145 §1 pkt 5 kpa, Starosta [...] wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia [...] marca 2006r. w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] we wsi B., gmina J. Biorąc pod uwagę stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego i uznając dalsze postępowanie za bezprzedmiotowe, decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r., nr [...] na podstawie art. 105 § 1 kpa Starosta [...] umorzył postępowanie wznowieniowe w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ewid.[...] we wsi B. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2006r. nr [...] uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, w wyniku czego Starosta [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] marca 2006 r. Również ww. decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., który przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Starosta [...] na podstawie art. 151 §1 pkt 1 kpa wydał decyzję z dnia [...] listopada 2007r. Nr [...] odmawiającą uchylenia własnej decyzji z dnia [...] marca 2006r. W odwołaniu od ww. decyzji [...] S.A. Oddział w R. wniósł o unieważnienie decyzji z dnia [...] marca 2006r. nr [...] bądź wystąpienie do Ministra Gospodarki na podstawie art. 9 Prawa budowlanego o odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Rozpatrując odwołanie Wojewoda [...] stwierdził, że w niniejszej sprawie postępowanie zostało wznowione z urzędu na podstawie art. 145 §1 pkt 5 kpa, gdyż w ocenie organu pierwszej instancji wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej nie znane organowi, który ją wydał. Tym niemniej – po przeprowadzeniu postępowania - w swoim rozstrzygnięciu Starosta [...] uznał, że nie zachodzą nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydal decyzję ostateczną. Z akt sprawy wynika bowiem, że o istnieniu gazociągu [...] relacji M. – P. organ pierwszej instancji wiedział już w dniu wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego J. i T.L., gdyż był on naniesiony zarówno na załączniku do decyzji Wójta Gminy J. o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2005r., jak i na projekcie zagospodarowania działki dotyczącym działki nr [...] w m. B. należącej do inwestorów, stanowiącym integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Wojewody [...] nawet stwierdzenie innego rodzaju wadliwości nie może powodować uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania, albowiem podstawy wznowienia postępowania są wyliczone wyczerpująco w art. 145 §1 Kpa i wyjście poza nie byłoby rażącym naruszeniem prawa dającym podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez [...] Sp. z o.o Oddział w R. W skardze Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 145 § 1 pkt.5 kpa, przez bezpodstawne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego o wznowienie postępowania i zaniechanie przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie w trybie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa nieważności decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] września 2005 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2006 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę, w sytuacji rażącego naruszenia prawa - przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 89 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 97 poz. 1055) oraz § 6 rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 139, poz. 686), co zostało spowodowane zlekceważeniem i pominięciem przez organy administracji faktu, że na działce sąsiedniej jest posadowiony gazociąg wysokiego ciśnienia, dla którego są ustanowione strefy ochronne, wpisane do ewidencji gruntów i budynków, w których wyłączone jest prawo do zabudowy. Ponadto Spółka podniosła naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 §1 kpa przez naruszenie zasady praworządności i naruszenie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli przez zezwolenie na wybudowanie budynku mieszkalnego w strefie ochronnej gazociągu, co spowodowało stałe i bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia obywateli i niepodejmowanie czynności w kierunku usunięcia - niezgodnego z prawem - stanu zagrożenia. Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...], nakazanie w trybie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi usunięcia naruszenia prawa i doprowadzenia do zachowania ustanowionych stref ochronnych gazociągu oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Skarżąca podniosła jednocześnie, że jest stroną postępowania i posiada interes prawny w doprowadzeniu do zachowania strefy ochronnej gazociągu w niniejszej sprawie, ponieważ na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne jest operatorem systemu przesyłowego paliw gazowych i jest odpowiedzialne za ruch sieciowy oraz bieżące i długookresowe bezpieczeństwo funkcjonowania tego systemu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W konsekwencji sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga podlega uwzględnieniu, ponieważ zarówno zaskarżona, jak też poprzedzająca ją decyzja Prezydenta [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy stwierdzić, że skarga dotyczy decyzji wydanej w nadzwyczajnym trybie administracyjnym, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. W każdym przypadku organy administracji publicznej zobowiązane są do przestrzegania przepisów kpa, a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Nie ulega wątpliwości, że trafność rozstrzygnięcia wydawanego w każdym postępowaniu administracyjnym, w szczególności zaś w postępowaniu nadzwyczajnym, wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na dwie podstawowe kwestie, które mają znaczenie dla prawidłowego prowadzenia postępowania administracyjnego. Po pierwsze postępowanie to – stosownie do art. 61 § 1 kpa –może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. Zarówno w doktrynie jak też orzecznictwie podkreśla się obowiązek jednoznacznego ustalenia czy postępowanie wszczynane jest na wniosek strony czy z urzędu, co wiąże się z koniecznością rozdzielenia zasady skargowości od zasady oficjalności oraz inną bardzo istotną kwestią, a mianowicie interesem prawnym strony, który powinien być zbadany w pierwszej kolejności przez organ administracji publicznej. Drugim zasadniczym problemem jest zakaz konkurencyjności nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Organ nie może dowolnie prowadzić postępowania wznowieniowego lub nieważnościowego wbrew stanowisku strony i okolicznościom sprawy, dowolnie stosując przesłanki ustawowe określone w art. 156 kpa lub art. 145 kpa. Zasada niekonkurencyjności systemu weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych oznacza, że tryby nadzwyczajne mają na celu jedynie usunięcie określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Prowadzenie postępowania wznowieniowego w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy może wynikać istnienie przesłanki określonej w art. 156 kpa jest nie tylko wadliwe ale może też prowadzić do zaniechania przez organ administracji publicznej rzeczy podstawowej, jaką jest doprowadzenie sprawy do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy należy podnieść, że po uzyskaniu informacji od [...] Sp. z o.o Oddział w R. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006r. nr [...] na podstawie art. 149 § 1 i art.145 §1 pkt 5 kpa, Starosta [...] wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia [...] marca 2006r. w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] we wsi B., gmina J., niemniej jednak wznowienie to nastąpiło bezspornie z urzędu. Co więcej organ pierwszej instancji zaznaczył, że nie uznaje [...] Sp. z o.o Oddział w R. za stronę postępowania wznowieniowego. Tymczasem kwestii interesu prawnego ww. podmiotu nie badał na żadnym etapie postępowania Wojewoda [...], który merytorycznie rozpoznawał odwołania od decyzji wydawanych przez Starostę [...]. Dodatkowo w każdym piśmie – począwszy od odwołania z dnia 29 sierpnia 2006 r. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. operator domagał się wyraźnie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2006r. w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] we wsi B. Jeżeli zatem organ wszczął postępowanie wznowieniowe z urzędu, to Wojewoda [...], do którego wpłynęło odwołanie od [...] Sp. z o.o Oddział w R. miał w pierwszej kolejności obowiązek ustalić interes prawny tego podmiotu, albowiem w przypadku negatywnego wyniku takiej oceny zobowiązany jest umorzyć postępowanie odwoławcze w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Natomiast w sytuacji, gdy po przeprowadzeniu takich ustaleń organ odwoławczy uznałby, że Spółka ma przymiot strony w niniejszym postępowaniu, powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy żądaniem strony jest rozpoznanie odwołania w przedmiocie prowadzenia postępowania wznowieniowego, czy też wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2006r. zezwalającej na budowę. Wprawdzie Spółka zatytułowała swoje pismo odwołaniem, tym niemniej nie ulega wątpliwości, że o charakterze pisma świadczy jego treść a nie forma, czy tym bardziej nazwa. Skoro zatem w swych pismach [...] Sp. z o.o Oddział w R. podważała w ogóle sens prowadzenia postępowania wznowieniowego, zaś wnosiła wyraźnie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2006r. w sprawie pozwolenia na budowę to Wojewoda [...] nie mógł nie ustosunkować się do tej kwestii. Gdyby bowiem uznał, że pismo operatora nie stanowi odwołania w postępowaniu wznowieniowym ale wniosek o stwierdzenie nieważności powinien rozpoznać ten wniosek zgodnie z żądaniem strony. Oczywiście nie można także wykluczyć, że intencją operatora było w tym przypadku zarówno złożenie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji w postępowaniu wznowieniowym, jak też zainicjowanie postępowania nieważnościowego, jednakże również w tej sytuacji Wojewoda [...] zobowiązany jest do jednoznacznego ustalenia zakresu wniosku, chociażby ze względu na wspomnianą wyżej zasadę niekonkurencyjności poszczególnych nadzwyczajnych trybów administracyjnych. W przypadku wątpliwości organ może i powinien wykorzystać instrument określony w art. 64 § 2 kpa i wezwać stronę do sprecyzowania podania pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. W każdej natomiast sytuacji obowiązkiem organu jest zbadać istnienie interesu prawnego wnoszącego określone podanie. Reasumując w niniejszej sprawie Wojewoda [...] naruszył art. 7, 77, 61, 64 § 2 kpa oraz 138 § 1 pkt 1 kpa, jak również art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Prowadząc na nowo postępowanie Wojewoda [...] zobowiązany będzie w pierwszej kolejności ustalić, czy podanie [...] Sp. z o.o Oddział w R. z dnia 10 grudnia 2007 r. stanowi w istocie odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2007 r. czy też wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2006r. w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] we wsi B., gmina J. Zobowiązany będzie także do ustalenia istnienia interesu prawnego Spółki. Po dokonaniu tych czynności – w zależności od poczynionych ustaleń organ rozpozna ponownie merytorycznie odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2007 r. lub rozpatrzy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2006r. Negatywny wynik oceny interesu prawnego Spółki skutkować powinien odpowiednio: umorzeniem postępowania odwoławczego lub odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 i 200 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.