II OSK 1778/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Protokolant asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 639/08 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J.S. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] lipca 2008 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 – ze zm.), nakazał rozbiórkę zjazdu z drogi gminnej nr [...] (działka nr [...]) na działkę nr [...] (wcześniej nr [...] i [...]) w miejscowości P. gm. G. Organ I instancji podkreślił, że oględziny przeprowadzone w dniu 22 sierpnia 2007 r., wykazały, że wykonany został zjazd z przedmiotowej drogi mający umożliwić dostęp do działki będącej własnością A. i J.S. Na budowę zjazdu inwestor nie okazał ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie Urząd Gminy Głusk pismem z dnia 3 stycznia 2008 r. poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie, że inwestorzy nie uzyskali TEŻ zgody na wykonanie powyższego zjazdu. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i zobowiązał inwestorów do dostarczenia wskazanych w postanowieniu dokumentów. Wobec niewykonania w zakreślonym terminie powyższego obowiązku Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego nakazał rozbiórkę przedmiotowego zjazdu z drogi gminnej samowolnie wykonanego przez A. i J.S.. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J.S. Wskazał w nim, że "zjazd" wykonany do jego działki nie stanowi samodzielnego obiektu budowlanego, nie spełnia żadnych norm techniczno-budowlanych określonych dla zjazdów, są to jedynie ułożone płyty ażurowe, bez podbudowy, stabilizacji odwodnień, spadków i przepustów. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie po rozpatrzeniu powyższego odwołania zaskarżoną decyzją uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i nakazał J. i A.S. rozbiórkę zjazdu z drogi gminnej nr [...] na działkę nr [...] (wcześniej nr [...] i [...]) w miejscowości P. gm. G. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji prawidłowo nakazał rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu w związku niewykonaniem w oznaczonym terminie obowiązku nałożonego na inwestora postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja powyższa została skierowana do pełnomocnika stron – R.S., co stanowiło naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. Oznaczenie stron lub strony wskazuje na podmioty praw lub obowiązków, a więc te, które z decyzji nabyły prawa lub dla których ona ich nie tworzy. W skardze J.S. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyjaśnił, że art. 48 ustawy – Prawo budowlane przewiduje obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej, jednakże sankcję taką organ stosuje dopiero po umożliwieniu inwestorowi legalizacji obiektu. Organ nadzoru budowlanego podjął w przedmiotowej sprawie wszystkie czynności wymagane prawem umożliwiające stronom legalizację wykonanego zjazdu z działki. Okoliczność, że nałożone postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego obowiązki nie zostały wykonane obligowała organ do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że zarzut skarżącego jakoby inwestycja nie mogła zostać uznana przez organy nadzoru budowlanego za obiekt budowlany i w konsekwencji nie wymagała pozwolenia na budowę, za nieuzasadniony. Zjazd z drogi trafnie został zaliczony przez organy obu instancji do kategorii budowli, o której mowa w art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z powyższą regulacją budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Zjazd stanowi element drogi i zgodnie z załącznikiem do ustawy – Prawo budowlane, zalicza się do kategorii IV obiektów budowlanych. Budowa zaś elementu drogi w postaci zjazdu, będącego obiektem budowlanym, na zasadach określonych w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący wielokrotnie powoływał się na fakt posiadania przez Urząd Gminy Głusk pozwolenia na budowę zjazdu. Zgodnie z dołączoną do akt sprawy decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. udzielającą Gminie Głusk pozwolenia na budowę w zakresie modernizacji drogi gminnej nr [...] oraz projektem budowlano-wykonawczym w zakresie robót przewidziano zjazdy do pól i gospodarstw utwardzone na dł. 1,5 m do końca pasa drogowego. Z informacji przedstawionej przez Urząd Gminy na wniosek Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. wynika, że z uwagi na ograniczone środki finansowe w budżecie gminy nie został wykonane zjazdy gospodarcze do posesji, a ich realizację przewiduje się na rok 2009 r. Skarżący legitymował się jedynie zgłoszeniem zamiaru budowy z dnia 2 marca 2004 r. bramy wjazdowej z furtką i osłoną śmietnikową oraz drogi dojazdowej w postaci utwardzenia powierzchni gruntu na działce płytami betonowymi tzw. trawnikowcami. Przepisy prawa budowlanego przewidują możliwość przeniesienia pozwolenia na budowę na inny podmiot. Zgodnie z art. 40 ust. 1 organ, który wydał decyzję określoną w art. 28 jest obowiązany za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2. Istotą takiej decyzji jest jedynie zmiana adresata decyzji o pozwoleniu na budowę. Przy czym podkreślić należy, że organ jest związany wolą stron co do dokonania przeniesienia tzn. jest zobowiązany do wydania pozytywnej decyzji o przeniesieniu pozwolenia jeżeli spełnione zostaną przesłanki zawarte w art. 40 ust. 1. Skarżący jednak z tej możliwości nie skorzystał. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że jego żona nie brała udziału w postępowaniu przed organami administracji, Sąd I instancji stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo z dnia 25 lipca 2007 r. podpisane przez A.S. i J.S. ustanawiające R.S. pełnomocnikiem stron, obejmujące zastępowanie oraz działanie w ich imieniu we wszelkich sprawach prowadzonych przez Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Lublinie oraz Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Lublinie. Zgodnie z wolą inwestorów zarówno organ I jak i II instancji dostarczał wyznaczonemu pełnomocnikowi wszystkie pisma kierowane do stron, zawiadomienia oraz dopuszczał do udziału w toczącym się postępowaniu. W ocenie Sądu I instancji zasadne było także uchylenie decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy z tego powodu, że decyzja ta nie została skierowana do inwestorów, wykonujących przedmiotowy zjazd. Nie było bowiem potrzeby przeprowadzania ponownego postępowania dowodowego, a brak prawidłowo określonego adresata był jedynym uchybieniem organu I instancji. Nie było zatem zasadne przekazywanie sprawy do ponownego rozpoznania, a decyzja reformatoryjna mogła w pełni stwierdzone uchybienie usunąć. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.S. zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane polegającą na przyjęciu, że wykonany przez skarżącego tymczasowy i prowizoryczny zjazd z drogi do posesji należy zakwalifikować do kategorii budowli, oraz że jako taki wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną jest związany jej granicami (art. 183 § 1 p.p.s.a.) określonymi treścią zarzutów kasacyjnych podanych w tej skardze, zgodnie z art. 184 i 186 p.p.s.a. Oznacza to, iż Sąd może wyłącznie badać, czy w sprawie doszło do naruszenia podanych w podstawie zaskarżenia przepisów prawa i jednocześnie nie może ustalać istnienia innych uchybień nie zarzucanych w skardze kasacyjnej (z wyjątkiem przyczyn nieważności postępowania – art. 183 § 2 p.p.s.a.). Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego (ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Przepis ten zawiera ustawową definicję terminu "budowla". Skarżący reprezentuje pogląd, iż nie może mieć ona zastosowania do wykonanego przez niego prymitywnego zjazdu z drogi gminnej na jego posesję. Stanowisko skarżącego jest nieuzasadnione a pogląd prawny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku jest w pełni zgodny z prawem. Z ustawowej definicji budowli zawartej w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wynika, iż budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Omawiany przepis wskazuje przykładowo szereg obiektów uznawanych za budowle, wśród których wymienia przepusty i wszelkie budowle ziemne. Wątpliwości, czy zjazdy z dróg na poszczególne posesje są uznawane za budowle rozstrzyga treść załącznika do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, który w kategorii IV obiektów budowlanych umieścił elementy dróg publicznych takie jak wjazdy, zjazdy i przejazdy. Należy przy tym mieć na względzie, że zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. b/ Prawa budowlanego budowle zdefiniowane w art. 3 pkt 3 tej ustawy stanowią jedną z kategorii obiektów budowlanych. Prowadzi to do wniosku, iż również zjazd z drogi na prywatną posesję stanowi obiekt budowlany, którego realizacja może nastąpić po uzyskaniu pozwolenia na budowę (art. 28 w zw. z art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego). Zarzut skargi kasacyjnej jest więc nieuzasadniony. Skoro więc skarga ta nie została oparta na uzasadnionych podstawach to podlega ona oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.