V SA/Wa 1960/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA – Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 13 października 2008 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. P. Ś. na pismo [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy ze środków z budżetu UE postanawia: - stwierdzić swą niewłaściwość i przekazać sprawę według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. W dniu 18 czerwca 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga M. P. Ś. na rozstrzygnięcie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] maja 2008 r. o numerze [...], stwierdzające w wyniku przeprowadzonej analizy wezwania do usunięcia naruszenia prawa w postępowaniu wszczętym wnioskiem o znaku [...] złożonym [...] listopada 2007 r., że nie doszło do naruszenia prawa przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Wraz ze skargą i aktami administracyjnymi sprawy wpłynęło pismo procesowe pełnomocnika ARiMR z 17 lipca 2008 r., którym wniesiono o oddalenie skargi. W piśmie jako organ wskazano Prezesa Agencji, reprezentowanego przez pełnomocnika – radcę prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., do rozpoznawania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Mając na uwadze powyższą konstrukcję właściwości miejscowej sądów administracyjnych, w pierwszej kolejności ustalenia wymaga jaka działalność i jakiego organu administracyjnego została w sprawie zaskarżona. Na wstępie przypomnieć należy, iż stosownie do przepisu art. 22 ust. 3 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64 z 2007 r., poz. 427 ze zm), dalej: ustawa o wspieraniu, w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy (w ramach działań wskazanych w ustępie 1 tego artykułu), podmiot wdrążający informuje wnioskodawcę, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. Jednocześnie w art. 22 ust. 4 ustawy o wspieraniu, zagwarantowano wnioskodawcom prawo do złożenia na takie pismo skargi do sądu administracyjnego, na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zatem aby skutecznie wnieść środek zaskarżenia, o którym mowa w omawianym przepisie art. 22 ust. 4 ustawy o wspieraniu, sięgnąć należy do odpowiednich regulacji p.p.s.a., określających zasady i tryb skarżenia aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4. Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., skargę w tym przypadku można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni – do usunięcia naruszenia prawa. Jednocześnie w myśl art. 53 § 2 p.p.s.a., termin do złożenia skargi jest zachowany jeśli zostanie ona złożona do sądu w ciągu 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa lub jeżeli organ nie udzielił takiej odpowiedzi, w ciągu 60 dni od dnia wniesienia wezwania. Z powyższego jednoznacznie wynika, iż wystąpienie z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa stanowi obligatoryjny warunek wniesienia skargi do sądu administracyjnego, zaś udzielenie odpowiedzi na takie wezwanie ma już właściwie jedynie znaczenie formalne, tj. dla oceny zachowania terminu skargi. Zauważyć bowiem należy, iż art. 53 § 2 przewiduje również wypadek nie udzielenia takiej odpowiedzi. Natomiast problem natury interpretacyjnej stwarza zawarte w omawianym przepisie określenie "właściwego organu". W literaturze przyjmuje się, iż w odróżnieniu od środków zaskarżenia, o których mowa w art. 52 § 2, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa należałoby raczej zaliczyć do kategorii środków prawnych nadzwyczajnych. Wezwanie takie nie następuje bowiem w ramach określonego toku instancji administracyjnych przez organ wyższego stopnia nad tym, który podjął akt lub dokonał czynności. Jego istotą i celem jest stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji własnego działania przez ten organ, który podjął akt lub dokonał kwestionowanej czynności (vide: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 241). Podkreślić jednak należy, ze wykładnia językowa zarówno przepisu art. 22 ust. 4 ustawy o wspieraniu, jak i art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jednoznacznie wskazuje, iż skarga służy na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przenosząc omawiane regulacje na grunt niniejszej sprawy wskazać trzeba, iż zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegało pismo z [...] lutego 2008 r. o numerze [...], wydane przez Oddział Regionalny. To właśnie pismo stanowi bowiem akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy za błędne uznać należy pouczenie zawarte w piśmie Prezesa Agencji z [...] maja 2008 r. o numerze [...], zgodnie z którym stronie służy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na to właśnie rozstrzygnięcie, tj. odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W konsekwencji nie można dopuścić do sytuacji, w której na skarżącą stronę przenosi się odpowiedzialność za nieprawidłowe oznaczenie zarówno aktu podlegającego zaskarżeniu zgodnie z art. 22 ust. 4 ustawy o wspieraniu, wydającego go organu, jak również sądu administracyjnego właściwego do rozpoznania skargi. Zdaniem Sądu pouczenie o służącej stronie skardze do sądu administracyjnego winno być zawarte już w piśmie z [...] lutego 2008 r., przy jednoczesnym zaznaczeniu, że koniecznym warunkiem jej skutecznego wniesienia jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto, wydaje się zasadne – w szczególności z uwagi na prezentowane wyżej stanowisko doktryny – iż odpowiedź na wezwanie, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. winna być sporządzona przez ten sam organ, który wydał pismo odmowne. Drugą kwestią wymagającą ustalenia w świetle przepisu art. 13 § 2 p.p.s.a. jest wskazanie organu administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W tym przedmiocie również należy sięgnąć do wykładni przepisów jakie legły u podstawy wydania skarżonego aktu. Zgodnie z przywołanym wyżej przepisem art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu, pismo informujące o odmowie sporządza "podmiot wdrażający". Oznaczenie podmiotów wdrążających – w myśl art. 7 ust. 1 ustawy o wspieraniu – zawiera art. 6 ust. 1 tej ustawy. W przypadku działań będących przedmiotem niniejszej sprawy chodzi o podmiot określony w punkcie 3 tego przepisu, tj. Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (w zw. z art. 4 ust. 2). O ile zatem w przypadku wydania decyzji administracyjnej – o którym mowa w art. 20 ustawy o wspieraniu, w sposób enumeratywny wskazano organ wydający (art. 20 ust. 2), w odniesieniu do odmowy udzielenia pomocy w ramach działania, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o wspieraniu (modernizacja gospodarstw rolnych) ustawodawca posłużył się ogólnym pojęciem "Agencja". Mając zatem na uwadze dopuszczalność drogi sądowej w trybie i na zasadach określonych w przepisach p.p.s.a. uznać należałoby, iż nie chodzi tu o Agencję jako urząd obsługujący organ administracyjny, tj. podmiot w znaczeniu instytucjonalnym, lecz o działający w imieniu Agencji organ administracji publicznej. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia przede wszystkim wykładnia systemowa. Skoro bowiem do sądu administracyjnego skarżone są działania lub bezczynność organów administracji i owe organy występują w takim postępowaniu jako jego strona, to należałoby przyjąć, że uprawnionym do wydania pisma o odmowie (na które taka skarga przysługuje) jest organ administracji publicznej. Wobec powyższego – celem ustalenia właściwego organu – sięgnąć należy do przepisów wykonujących ustawę o wspieraniu oraz przepisów ustrojowych dotyczących Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W odniesieniu do przedmiotu niniejszej sprawy przepisy wykonawcze zawarte zostały w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 193 z 2007 r., poz. 1397 ze zm.), dalej: rozporządzenie wykonawcze, w którego § 12 ust. 1 wskazano, iż wniosek o przyznanie pomocy składa się osobiście albo przez upoważnioną osobę, bezpośrednio w oddziale regionalnym Agencji właściwym ze względu na miejsce realizacji operacji. Zgodnie natomiast z art. 5a ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy z 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 31 z 2005 r., poz. 264 ze zm.), w ramach Agencji wyodrębnia się oddziały regionalne działające w każdym województwie, którymi kierują dyrektorzy. W tym stanie prawnym zasadnym wydaje się przyjęcie, iż pismo, o którym mowa w art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu winno być wydane przez oddział regionalny Agencji, zaś w jej imieniu uprawnionym do działania organem administracji jest dyrektor oddziału regionalnego (§ 14 ust. 1 w zw. z § 12 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego). W niniejszej sprawie wniosek z [...] listopada 2007 r. został złożony przez skarżącego w Oddziale Regionalnym we W.. Skarżone pismo z [...] lutego 2008 r. wydano w tym Oddziale Regionalnym, a zatem poza obszarem właściwości miejscowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zgodnie z przepisem § 1 pkt 8 rozporządzenia Prezydenta RP z 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652 ze zm.), wojewódzkim sądem administracyjnym właściwym dla obszaru województwa dolnośląskiego jest Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Z wyłożonych względów, na podstawie art. 59 § 1 p.p.s.a., postanowiono jak w sentencji.