VI SAB/Wa 97/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak po rozpoznaniu w dniu 13 października 2008 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. S.A. z/s w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie bezczynności organu w zakresie przekazania odwołania od decyzji do sądu powszechnego postanowił: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić T. S.A. z/s w W. 100 (sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego W dniu 28 sierpnia 2008 r. T. S.A. z/s w W. złożyła za pośrednictwem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej skargę na bezczynność tego organu w zakresie przekazania odwołania od decyzji do sądu powszechnego. Do skargi został załączony dowód wpłaty wpisu sądowego w wysokości 100 złotych. Zarówno z akt sprawy, jak i stanowisk stron wynika, iż Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej decyzją z dnia [...] maja 2008r., nr [...], na podstawie art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 16 lipca 2004r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 170, poz. 1800 z późn. zm.), zwana dalej "ustawa Prawo telekomunikacyjne", nałożył na T. S.A. (dalej także jako skarżąca): 1) obowiązek dostosowania opłat z tytułu świadczenia usługi dostępu szerokopasmowego, w tym usługi szerokopasmowej transmisji danych (ang Bitstream Access- BSA) z wyłączeniem usług, o których mowa w § 2 pkt 4 i 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 października 2004 r. w sprawie określenia rynków właściwych podlegających analizie przez Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty (Dz. U. Nr 242, poz. 2420) do maksymalnego poziomu według stawek wskazanych w decyzji; 2) obowiązek corocznego przedstawiania Prezesowi UKE uzasadnienia wysokości stosowanych opłat BSA w oparciu o ponoszone koszty, na podstawie zaudytowanych danych za ostatni zakończony rok obrotowy, nie później niż w terminie 100 (stu) dni kalendarzowych od zakończenia w/w roku. W pouczeniu tej decyzji wskazano, iż stronie przysługuje prawo wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący stosując się, do pouczenia zawartego w decyzji z dnia [...] maja 2008r., pismem z dnia 19 maja 2008r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednocześnie spółka ta wniosła pismem z dnia 19 maja 2008 r. odwołanie do [...] od ww. decyzji. Następnie pismem z dnia 29 lipca 2008r., skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Prezesa UKE skargę na bezczynność organu administracji, zarzucając mu naruszenie art. 12 § 1 i art. 35 § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Skarżący wniósł o zobowiązanie Prezesa UKE, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." do przekazania odwołania z dnia 19 maja 2008 r. do [...] w ciągu 3 dni kalendarzowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując na brzmienie art. 3 p.p.s.a. i brak właściwości sądów administracyjnych do rozpoznania sprawy niniejszej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem skargi jest bezczynność Prezesa UKE w przedmiocie nie przekazania przez ten organ odwołania skarżącej od decyzji z dnia [...] maja 2008 r. do Sądu Okręgowego w Warszawie Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. określającym właściwość rzeczową sądów administracyjnych, sądy wykonując kontrolę działalności administracji publicznej orzekają w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 3, art. 4 p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. Dotyczy to sytuacji, w których organy administracji nie podejmują nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie (vide: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- komentarz J. P. Tarno Lexis Nexis Warszawa 2006, strona 36). Skarga na bezczynność organów przysługuje tylko w tych sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a), w tych sprawach, w których mogą być podejmowane akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tam gdzie wydawane są pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.) a także wówczas, gdy odrębna ustawa tak stanowi. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Zaznaczyć przy tym należy, iż skarga na bezczynność organu dopuszczalna jest tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (p. Andrzej Kabat "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz" Wydawnictwo Wolters Kluwer Polska, Warszawa, 2006 r., str. 30). Innymi słowy skarga na bezczynność organu przysługuje w sytuacji, w której zobligowany jest on do wydania aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i pomimo ciążącego na nim obowiązku pozostaje w zwłoce. Uwzględniając skargę, zgodnie z art. art. 149 p.p.s.a, Sąd zobowiązuje organ do wydania aktu lub czynności bądź przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa (vide: postanowienie NSA z dnia 16 września 2004 r. ONSA i WSA 2004/2/30). Na gruncie rozważanego stanu faktycznego stwierdzić należy, że decyzja Prezesa UKE z dnia [...] maja 2008 r. została wydana na podstawie art. 40 ust. 4 w związku z art. 40 ust. 2 ustawy Prawo telekomunikacyjne. Następnie skarżąca podjęła jednocześnie dwa różne działania prawne, bowiem pismami z tego samego dnia złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2008 r. oraz odwołanie od tej decyzji skierowane do [...]. Następnie skarżący wniósł skargę na bezczynność Prezesa UKE do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazując, iż ten ostatni nie przekazał odwołania strony skarżącej do [...]. Analizując niniejszą sprawę należy zwrócić uwagę na treści art. 206 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne, zgodnie z którym postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z tej ustawy. Z kolei, jak stanowi przepis art. 206 ust. 2 ww. ustawy, od decyzji w sprawach o ustalenie znaczącej pozycji rynkowej, nałożenie obowiązków regulacyjnych, nałożenia kar oraz od decyzji wydanych w sprawach spornych przysługuje odwołanie do [...]. Podstawą do nałożenia obowiązków regulacyjnych są postanowienia art. 25 ust. 4 ustawy Prawo telekomunikacyjne. W doktrynie przyjmuje się zgodnie, iż przepis art. 206 ust. 2 cyt. ustawy należy interpretować z uwzględnieniem postanowień unijnych dyrektyw w sprawach łączności elektronicznej, które traktują wszystkie decyzje w sprawie obowiązków regulacyjnych w jednakowy sposób. Z tego względu uznaje się, iż tryb ustalony w art. 206 ust. 2 w/w ustawy stosuje się do wszystkich decyzji w sprawie obowiązków regulacyjnych, tj. decyzji nakładających, utrzymujących, zmieniających i znoszących te obowiązki (vide: S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 1123-1124; podobnie: M. Rogalski /w:/ Zmiany w prawie telekomunikacyjnym. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC 2006, teza 4 komentarza do art. 206 ust. 2). Jak stanowi przepis art. 40 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne, Prezes UKE może, zgodnie z przesłankami, o których mowa w art. 25 ust. 4, w drodze decyzji, nałożyć na operatora o znaczącej pozycji rynkowej obowiązek ustalania opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o ponoszone koszty. Art. 40 ust. 2 stanowi, iż operator, na którego został nałożony obowiązek, o którym mowa w ust. 1, przedstawia Prezesowi UKE uzasadnienie wysokości opłat ustalonych w oparciu o ponoszone koszty. W celu oceny prawidłowości wysokości opłat stosowanych przez operatora, o którym mowa w ust. 1, Prezes UKE może uwzględnić wysokości opłat stosowanych na porównywalnych rynkach konkurencyjnych (art. 40 ust. 3 cyt. ustawy). Z kolei jak stanowi przepis art. 40 ust. 4 ustawy Prawo telekomunikacyjne, w przypadku, gdy ocena prawidłowości wysokości opłat wykazała rozbieżności w stosunku do opłat stosowanych przez operatora, Prezes UKE może w drodze decyzji nałożyć obowiązek odpowiedniego dostosowania tych opłat. Taki charakter ma decyzja Prezesa UKE z dnia [...] maja 2008 r. nakładając na skarżącego między innymi obowiązek dostosowania opłat z tytułu świadczenia usługi dostępu szerokopasmowego. W tej sytuacji należy – zdaniem Sądu – uznać, iż ogólnie przepis art. 40 cyt. ustawy przewiduje nakładanie obowiązku ustalania opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o ponoszone koszty, a także możliwość dalszej ingerencji Prezesa UKE w proces cenotwórczy. Obowiązek regulacyjny określony w art. 40 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne polega na ustalaniu opłat w oparciu o ponoszone koszty, zaś obowiązek, o którym mowa w art. 40 ust. 4 polega na pewnej korekcie, a więc zmianie tego obowiązku polegającego na nałożeniu obowiązku odpowiedniego dostosowania opłat. Sąd uznał, iż od decyzji Prezesa UKE z dnia [...] maja 2008 r., wbrew mylnemu pouczeniu zawartemu w jej treści, przysługiwało - na podstawie przepisu art. 206 ust. 2 ustawy Prawo telekomunikacyjne, odwołanie do [...], albowiem decyzja ta należy do decyzji w sprawie obowiązku regulacyjnego. Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości (kognicji) sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż niniejsza skarga została wniesiona w sprawie podlegającej wyłącznej kompetencji sądu powszechnego, tj. [...], który właściwy jest w przedmiocie zbadania legalności wszystkich decyzji wydanych w zakresie obowiązków regulacyjnych nakładanych na operatorów telekomunikacyjnych przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Dlatego też kluczową kwestią dla określenia możliwości poddania kontroli bezczynności organu przez sąd administracyjny pozostaje ustalenie czy można uznać bezczynność Prezesa UKE w przedmiocie zaniechania przekazania odwołania strony skarżącej od decyzji z dnia [...] maja 2008 r. do [...]. W ocenie Sądu, z przepisu art. 3 p.p.s.a. wynika, że nie każda sprawa dotycząca bezczynności organu administracji publicznej podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Sprawy z zakresu administracji publicznej nie obejmują bowiem tych działań, które rodzą bezpośrednio skutki cywilnoprawne (p. Andrzej Kabat "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz" Wydawnictwo Wolters Kluwer Polska, Warszawa, 2006 r., str. 28). Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 lutego 1997 r. (sygn. akt I SA 264/1997), wiadomo, że organy administracji publicznej wykonują swoje zadania w różnych formach prawnych, w tym także w formach cywilnoprawnych. Jednocześnie w cyt. postanowieniu Sąd zaznaczył, iż nie jest właściwy w sprawach należących do właściwości innych sądów, a zgodnie z art. 2 § 1 k.p.c. do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne. Analogicznie, w sprawie niniejszej należy uznać, że właściwość sądu powszechnego wynika z przepisów szczególnych, jakim jest art. 206 ustawy Prawo telekomunikacyjne. Tym samym sąd administracyjny nie jest właściwym do rozpoznania skargi dotyczącej bezczynności organu w sprawie cywilnej i podjęcia żądanych przez skarżącego działań w oparciu o art. 149 p.p.s.a. Na gruncie rozważanego stanu faktycznego stwierdzić należy, że przekazanie przez Prezesa UKE odwołania strony skarżącej do [...] jest w istocie czynnością materialno – techniczną. Tym samym, wniesiona skarga na bezczynność Prezesa UKE w tym zakresie nie wyczerpuje żadnego z kryteriów określonych w cytowanym przepisie art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a., oraz nie dotyczy spraw poddanych kontroli sądu administracyjnego na podstawie przepisów szczególnych. W tym stanie rzeczy uznać należy, że skarga jest niedopuszczalna z powodu braku właściwości sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 232 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.