II OSK 528/11

Dnia 19 czerwca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Grupy Żywiec S.A. z siedzibą w Żywcu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 771/08 w sprawie ze skarg E.F. i innych na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 28 maja 2008 r. w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego. Wyrok został wydany po rozpoznaniu skarg E.F. i innych. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w dniu 25 lutego 2004 r. Grupa Żywiec S.A. – zwana dalej Spółką – złożyła w Starostwie Żywieckim wniosek o udzielenie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do produkcji piwa zlokalizowanej w Żywcu przy ul. Browarnej 88. Starosta Powiatowy w Żywcu zawiadomieniem z dnia 10 marca 2004 r. oraz obwieszczeniem z tego dnia ogłosił publicznie o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia zintegrowanego Spółce oraz o możliwości wnoszenia uwag i wniosków w terminie 21 dni od dnia ukazania się zawiadomienia i obwieszczenia. Jednocześnie w dniu 23 marca 2004 r. wszczęte zostało postępowanie w sprawie zmiany decyzji Starosty Żywieckiego ustalającej dopuszczalny poziom hałasu pochodzącego z instalacji pomocniczych, tj. środków transportu wewnętrznego, środków transportu zewnętrznego odbierającego wysłodziny z Browaru i instalacji do produkcji energii chłodniczej (maszynowni). Zawiadomienie o wszczęciu postępowania wysłano również do mieszkańców Osiedla Zgoda i wywieszono na tablicy ogłoszeń w Starostwie Powiatowym w Żywcu. W przewidzianym terminie do składania uwag i wniosków w sprawie pozwolenia zintegrowanego i pozwolenia na emitowanie hałasu wpłynęło 9 pism od mieszkańców Osiedla Zgoda w Żywcu, w tym zbiorowe pismo z dnia 26 marca 2004 r. Starosta Żywiecki decyzją z dnia 25 czerwca 2004 r. udzielił Spółce pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do produkcji piwa obejmującego wprowadzanie pyłów i gazów do powietrza, odprowadzanie ścieków do miejskiej kanalizacji sanitarnej, wytwarzanie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne, emisję hałasu do środowiska oraz pozwolenia dla instalacji pomocniczych, w którym określono zużycie wody do produkcji, surowców i energii, dopuszczalne emisje zanieczyszczeń i ilość wytwarzanych odpadów oraz ścieków dla planowanej docelowej produkcji piwa. Od powyższej decyzji mieszkańcy Osiedla Zgoda wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej. Decyzją z dnia 12 stycznia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej nie znajdując podstaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji utrzymało ją w mocy. Od powyższej decyzji 26 mieszkańców Osiedla Zgody w Żywcu wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Wyrokiem z dnia 10 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 228/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł, że nie podlega ona wykonaniu w całości. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z dnia 19 marca 2008 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W dniu 30 kwietnia 2008 r. wpłynęła skarga Spółki na powyższą decyzję Kolegium. W konsekwencji wniesionej skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z dnia 28 maja 2008 r. uwzględniło skargę w całości i uchyliło własną decyzję z dnia 19 marca 2008 r. oraz umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że argumenty skargi są zasadne i zasługujące uwzględnienie. Odwołanie w rozpatrywanej sprawie zostało złożone przez mieszkańców Osiedla Zgody. Osoby, które złożyły odwołanie nie mieszczą się w kręgu stron postępowania wyznaczonym przez art. 185 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) – zwanej dalej p.o.ś. Akta sprawy nie wskazują aby w związku z eksploatowaną instalacją został utworzony obszar ograniczonego użytkowania. Jeśli natomiast organ podejmie czynności na skutek wniosku nieuprawnionego podmiotu, a nie zostanie w toku postępowania konwalidowany brak wniosku pochodzącego od strony legitymowanej, to takie postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Pismem z dnia 25 czerwca 2008 r. E.F. i inni, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargi na decyzję organu II instancji. Uchylając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że związany jest oceną wyrażoną w prawomocnym wyroku z dnia 10 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 228/05 (od którego wniesiona skarga kasacyjna została przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalona). Sąd I instancji nie podejmował zatem ponownych rozważań dotyczących braku ustalenia kręgu podmiotów, którym w stanowiącym przedmiot kontroli postępowaniu administracyjnym służył przymiot strony i licznych powstałych w sprawie wątpliwości natury formalnej i merytorycznej. Obowiązek organu II instancji poczynienia w tej mierze stosownych ustaleń wynikał bowiem wprost z zawartych w wytycznych uzasadnienia wyroku z dnia 10 maja 2006 r. Organ II instancji zobligowany był do oceny czy osoby wnoszące odwołanie były legitymowane do złożenia środka odwoławczego. W ocenie Sądu I instancji, z przedłożonych akt sprawy nie wynika żeby przed wydaniem kolejnej decyzji organ I instancji przeprowadził jakiekolwiek ponowne czynności wyjaśniające, w tym żeby zgodnie z oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ustalił krąg stron postępowania administracyjnego. Nie uczynił tego, pomimo że kwestia ta stanowiła dla niego problem kluczowy albowiem uwzględniając w całości skargę i umarzając postępowanie odwoławcze uznał, że odwołanie zostało wniesione przez osoby niemieszczące się w kręgu stron postępowania. Sąd I instancji zarzucił, że Kolegium ograniczyło się do oceny przedłożonych mu akt sprawy podczas gdy zobligowane było do zbadania nie zawartości akt, lecz rzeczywistych okoliczności sprawy. Wbrew sformułowanym wskazaniom organ nie ustalił jednoznacznie czy w związku z eksploatowaną instalacją została w przeszłości ustanowiona strefa ochronna bądź czy został ustanowiony obszar ograniczonego użytkowania, czy działki każdego z odwołujących się graniczą z terenem Browarów Żywiec S.A. oraz czy odwołujący się mieli interes prawny w kwestionowaniu zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia czy też jedynie interes faktyczny. Nie rozważono także znaczenia dokonanej w trakcie postępowania administracyjnego nowelizacji art. 185 p.o.ś. dla oceny przymiotu strony poszczególnych osób. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 185 ust. 1 p.o.ś. Spółka zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania – art. 127 k.p.a., art. 50 i 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Spółka wniosła uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka zarzuciła, że Sąd I instancji nie ustalił, czy osoby wnoszące skargę były do tego legitymowane, a więc czy miały interes prawny w sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S.J. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od Spółki na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, należy stwierdzić, że w tej sprawie kluczową kwestią jest związanie oceną prawną sformułowaną w prawomocnym wyroku WSA w Gliwicach z dnia 10 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 228/05. Przepis art. 153 ustawy p.p.s.a. jednoznacznie bowiem stanowi, że ocena prawna i wskazania dotyczące dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie (...) było przedmiotem zaskarżenia. Natomiast w tej sprawie Sąd I instancji w powyższym prawomocnym wyroku z dni 10 maja 2006 r. sformułował jednoznaczne wskazania. Wynika z nich, że "Badając legitymację skarżących do wniesienia odwołania organ odwoławczy winien zatem w pierwszej kolejności ustalić czy należące do nich działki graniczą z terenem "A" S.A. Należy także ustalić, czy w przeszłości ustanowiona została strefa ochronna, a obecnie obszar ograniczonego użytkowania, a jeżeli tak – na jakim obszarze. Następnie organ ustali czy wszyscy skarżący mieli interes prawny w kwestionowaniu zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia czy też jedynie interes faktyczny polegający na zainteresowaniu jego wynikiem. Powyższe ma również o tyle istotne znaczenie, że znowelizowany art. 185 ustawy – Prawo ochrony środowiska traktuje jako strony postępowania o wydanie pozwolenia zintegrowanego jedynie prowadzącego instalację (tj. właściciela instalacji lub zakładu albo podmiot, który włada instalacją lub zakładem na podstawie innego tytułu prawnego) oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władającego powierzchnią ziemi na tym obszarze (tj. właściciela nieruchomości lub ujawniony w ewidencji gruntów i budynków inny podmiot władający gruntem)". Jednak, co należy podkreślić, w tej sprawie powyższe wskazania Sądu I instancji wynikające z prawomocnego wyroku z dnia 10 maja 2006 r., które są oczywiście konsekwencją oceny prawnej Sądu nie zostały zrealizowane przez właściwy organ odwoławczy. Wynika to z tego, co zasadnie Sąd I instancji podniósł, że z akt tej sprawy nie wynika żeby właściwy organ przed wydaniem kolejnej decyzji w tej sprawie, przeprowadził ponowne postępowanie wyjaśniające w świetle powyższych wskazań wyroku WSA w Gliwicach z dnia 10 maja 2006 r. Dotyczy to w szczególności ustalenia stron tego postępowania administracyjnego, co jest kluczową kwestią, ponieważ to właśnie organ odwoławczy uznał, że odwołanie zostało wniesione przez osoby niebędące jego stronami i uwzględnił skargę w całości i umorzył dane postępowanie odwoławcze. Jednak błędnie ograniczył się w tym zakresie do badania tylko akt tej sprawy, które przecież dotyczą tylko wydania pozwolenia zintegrowanego. Stwierdził bowiem, że akta tej sprawy "nie wskazują aby w związku z eksploatowaną instalacją został utworzony obszar ograniczonego użytkowania". Dlatego też Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że właściwy organ odwoławczy jednoznacznie nie ustalił czy w związku z eksploatacją danej instalacji została w poprzednim stanie prawnym ustanowiona strefa ochronna, a w obecnym stanie prawnym obszar ograniczonego użytkowania w świetle dyspozycji art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska oraz biorąc pod uwagę, czy działki odwołujących się graniczą bezpośrednio z terenem działalności tej Spółki. Są to bowiem podstawowe kwestie konieczne do prawidłowego ustalenia czy skarżący posiadają interes prawny czy też tylko interes faktyczny. Ponadto, co także Sąd I instancji słusznie podkreślił, jest to również konieczne po nowelizacji art. 185 cyt. ustawy – Prawo ochrony środowiska w świetle prawidłowej oceny przymiotu strony tych poszczególnych odwołujących się. De lege lata art. 185 § 1 cyt. ustawy p.p.s.a. stanowi bowiem, że stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacja instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, to także każdy podmiot władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Dlatego też Sąd I instancji prawidłowo uchylił decyzję SKO w Bielsku-Białej ponieważ organ ten nie poczynił prawidłowych ustaleń zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy – w zakresie czy strony wnoszące odwołanie są podmiotami legitymującymi się interesem prawnym czy też faktycznym. Ponadto ten obowiązek co wynika z jednoznacznej dyspozycji art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może być zrealizowany przez Sąd I instancji gdyż obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy ciąży na właściwym organie administracji publicznej, a sąd administracyjny tylko kontroluje te ustalenia faktyczne. Po drugie, brak jest z powyższych przyczyn, jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 50 ustawy p.p.s.a., przy czym błędnie nie podano w komparycji skargi kasacyjnej, że jest to w istocie art. 50 § 1, a nie § 2 ustawy p.p.s.a. Wynika to z tego, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto posiada interes prawny, czyli ustawodawca zrezygnował z kryterium strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ponadto pojęcie interesu prawnego należy oceniać w kategoriach obiektywnych, biorąc pod uwagę odpowiedni przepis prawa materialnego z którego wynikają określone prawa lub obowiązki. Oczywiście – co podniesiono wyżej – zastosowanie odpowiednich przepisów prawa materialnego, które są źródłem interesu prawnego, musi być poprzedzone prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego przez właściwy organ prowadzący postępowanie. Po trzecie, należy podkreślić, że chybiony jest także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 185 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, ponieważ dopiero prawidłowe ustalenie stanu faktycznego pozwoli ocenić czy właściwie zastosowano, a następnie czy dokonano prawidłowej wykładni art. 185 ust. 1 tejże ustawy. Ubocznie należy tylko stwierdzić, że całkowicie błędny jest pogląd wyrażony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że po nowelizacji art. 181 ustawy – Prawo ochrony środowiska zakres przedmiotowy pozwolenia zintegrowanego nie obejmuje już emisji hałasu. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.